建言江苏发展① | 构建宁镇扬超级大都市：设立同城化先行协同区

江苏城市论坛公众号小编按：最近一两年，江苏迎发展迎来新气象，外部多重国家级战略机遇交汇，内部加速补交通规划建设短板，着力构建自主可控产业体系等，经济大省再上更高台阶未来可期。作为十余年来长期关注区域经济发展的知名互动新媒体之一，江苏城市论坛推出“建言江苏发展”系列文章，希望可以给相关部门和决策层提供参考，为江苏发展贡献一份力量。

构建宁镇扬超级大都市：设立同城化先行协同区

在世界发展的舞台上，有很多城市崛起，成为超级城市，进而成为一个地区的发展引擎。这些城市很多都是由一个大都市圈组成，比如，纽约、洛杉矶、东京、巴黎这些城市，都是由好几个县或若干城市组成（日本、美国的县一般比市范围大），甚至大纽约都市圈的范围包含了整个纽约州以及新泽西州的部分地区。

国外这些超级大都市建成的一个重要原因，就是他们对户籍限制的淡化，人们医疗、教育、福利等社会服务的迁入和迁出相对很自由，城市之间容易连成片，发展蔓延开。

中国的城市与城市之间由于行政壁垒，很多社会服务功能与户籍制度挂钩非常紧密，也就导致城市之间的联系相对比较弱。比如，一个城市居民一般不会去另外一个城市上学、看病，因为这些都与户籍紧密挂钩。

任何一个超级大都市，归根结底是需要建成区无缝连接成片而成的。一般情况下，国内要靠区划调整才能真正实现整合资源，破除壁垒，但是涉及到区划调整须经过国家最高层的同意，往往很艰难。所以在一个城市的建成区和另一个城市的建成区之间的地带，发展相对滞后。

西安的西咸新区让西咸两市开始一体化，这为江苏的宁镇扬一体化提供了一种模式，但是，西咸新区模式很难在宁镇扬复制。主要有几个原因：一、西安在陕西的首位度高，南京的首位度低，相比咸阳，扬州和镇江还面临向东还是向西的选择；二、西咸新区是国家级新区，而南京已经有了一个国家级新区，几乎不可能再设立一个；三、西咸一体化涉及到西安和咸阳两个城市，而宁镇扬一体化涉及到南京、镇江、扬州三个城市，操作更复杂；四、西安是西部地区，西部地区的区划相对容易批，而东部地区的区划相对谨慎得多。

综上所述，宁镇扬一体化通过区划实现的困难比较大。如果区划之路走不通，本文建议，是不是可以通过协同共管的方式来实现逐步的一体化。

宁镇扬一体化，首先要把各个建成区之间的区域城市化，让建成区最终真正连成一个整体大都市。宁镇扬要想成为真正的大都市，就需要让资源和人口往三个城市交界的中心地带聚集，连接东西南北粘合成一体。

如图，南京、镇江、扬州三座城市交界的几个街道/镇，南京的龙袍街道、龙潭街道，镇江的宝华镇、下蜀镇、高资镇、世业镇，扬州的青山镇、真州镇、新城镇，这些地区总面积为800多平方公里，如果这一片区域整体实现城市化，那么，不仅意味着再造了一个南京的建成区面积，而且南京、镇江、扬州三个城市的核心城区也连成了一体，成为一个超级大都市，届时，宁镇扬大都市连成片的建成区面积将达到1500平方公里，直接达到北上广的级别。

目前，这一区域的交通建设在加紧推进中，宁扬城际、龙潭长江大桥等通道即将开建，但国内实现城市间的一体化几乎都是通过行政区划调整实现了，说明交通的连接并不能彻底根本上破除联系壁垒。

行政的隔阂，能不能通过市场解决，将行政方面的一些职能赋予市场。几百年前，荷兰人发明了公司这个制度，公司不仅可以将各种实体联合起来，而且可以通过发行股票的方式获得发展动力，公司的英文单词company本身就有一起谋事的意思。

宁镇扬交界中心区域可以组建成一个协同发展体，三个城市各占部分股份，对该区域实行管理一体化、户籍一体化、服务一体化等全面的政策一体化。

具体可以从以下几个方面：

⒈该区域的户籍实际居民同时享受南京、镇江、扬州三个城市的市民待遇，比如上学、医疗等，凡是三个城市针对本市市民出台的各项政策，该区域市民都可以享受。这样鼓励人们往该地区迁徙，填补发展中的人口空缺。

⒉该区域的行政管理一体化，组成一体化管委会，财政支出由三个城市按股份比例拨款，财政收入三个城市按股份比例分摊。

⒊时间往后推，如果该区域发展得好，融合到位，可以逐步扩大协同共管的范围，逐年扩大，直至宁镇扬三个城市的建成区真正融合成一个超级大都市。至于一体化后的名字，可以协商而定，都不是谁吃谁的问题，就像孩子跟谁姓都是自己的孩子。