解析《政府采购需求管理办法》八大亮点
作者：高荣月
近日，财政部发布了《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》），从采购需求范围、采购实施计划、风险控制、监督检查与法律责任等方面作出明确要求。《办法》于2021年7月1日起执行。其中亮点纷呈，本刊编辑部作了梳理。
亮点一：采购需求更完整、更趋标准化
《办法》规定，其所称采购需求，是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。采购需求主要包括技术要求和商务要求。技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等；商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付（实施）的时间（期限）和地点（范围），付款条件（进度和方式），包装和运输，售后服务，保险等。
采购需求涵盖哪些内容？《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第十五条第二款明确，采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。
《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号，以下简称“205号文”） 提出，采购需求应当包括采购对象需实现的功能或者目标,满足项目需要的所有技术、服务、安全等要求,采购对象的数量、交付或实施的时间和地点,采购对象的验收标准等内容。采购需求描述应当清楚明了、规范表述、含义准确,能够通过客观指标量化的应当量化。
《政府采购法（修订草案征求意见稿）》第三十五条【采购需求】、第三十六条【采购需求的内容】对相关内容作了细化规定。其中，第三十五条明确了采购需求的定义，即采购人为实现采购项目的功能或者目标，确定的采购标的数量、质量、技术、服务、安全、期限、特征描述等要求；第三十六条列举了采购需求的八项具体内容。
《办法》则针对政府采购需求内容作出明晰规定，从原则性规定转为具体标准。专家指出，采购需求是采购人编写政府采购公告及文件的重要内容。实践中往往更注重采购程序层面的操作，常存在采购需求不够明确的问题。有些采购人对采购需求确实不太明了；有些采购人则非常清楚采购标的的需求，却迟迟没有落笔在采购文件之中。随着采购需求标准化要求的进一步明晰，采购文件等也将更为规范。
亮点二：首次明确采购需求调研方式及内容
采购人可通过前期咨询、论证及问卷调查等方式对采购需求进行市场调研。在面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不得少于3个，且调查对象具有代表性。此外，采购人可以直接引用国家标准、行业标准及地方标准等标准、规范，也可以根据项目目标提出更高的技术要求。
事实上，《条例》第十五条、205号文、《政府采购法（修订草案征求意见稿）》第三十八条【采购需求编制方法】等法律法规、规范性文件规定中，已多次强调加强采购需求论证和社会参与。《办法》第十条首次提出需求调研的方式及具体内容，即采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。
有业内人士指出，目前采购人对采购市场调研不够充分，使得采供市场信息不对称，这是造成采购需求调研环节出现实际需求与调研对象“张冠李戴”的重要原因之一。《办法》要求采购人深入开展采购标的市场调研，对标的行业进行充分把握，这是采购人走向专业化的重要一环。
亮点三：不可量化的指标不得作为评分项
根据《办法》，采用综合性评审方法，采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应作为实质性要求，不得作为评分项；评分指标应当是采购需求中的量化指标。
《条例》第三十四条第三款明确，采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。然而，一些采购项目因其特殊性，确实存在无法量化的指标内容，加之部分政府采购从业人员对该条款的理解执行存在偏差，由此引发的质疑投诉案例不胜枚举，“评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应”被调侃为质疑投诉事项的“万能条款”。《政府采购法（修订草案征求意见稿）》第四十八条【评审因素设置要求】第二款提出，评审因素应当细化，可以量化的应当量化，回应了实践关切。
专家指出，《办法》对评审因素量化指标的设置延续了《政府采购法（修订草案征求意见稿）》的上述立法思路，且作了进一步延展，必将有力纠偏，解决实操中的痛点、难点问题。其第九条提出，技术要求和商务要求应当客观，量化指标应当明确相应等次，有连续区间的按照区间划分等次。第二十一条第二款明确，采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项；参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值。不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，可以结合需求调查的情况，尽可能明确不同技术路线、组织形式及相关指标的重要性和优先级，设定客观、量化的评审因素、分值和权重。价格因素应当按照相关规定确定分值和权重。
亮点四：哪些项目应当开展需求调查
在开展采购活动前，以下四类项目应当开展需求调查：（一）1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目；（二）涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，包括政府向社会公众提供的公共服务项目等；（三）技术复杂、专业性较强的项目，包括需定制开发的信息化建设项目、采购进口产品的项目等；（四）主管预算单位或者采购人认为需要开展需求调查的其他采购项目。此外，《办法》还明确了两类例外情形，一是在编辑采购需求前一年内，采购人已就相关采购标的开展过需求调查的可以不再重复开展；二是对采购项目开展可行性研究等前期工作时，已包含本办法规定的需求调查内容的，可以不再重复调查，对在可行性研究等前期工作中未涉及的部分，应当按照规定开展需求调查。
《办法》要求预算金额较大、涉及公共服务及技术复杂的项目需进行前期调查，进一步凸显了前期市场调研对确定项目采购需求的重要性。
亮点五：采购实施计划有哪些新规范
采购实施计划结合采购需求的特点确定，主要包括合同订立安排和合同管理安排两方面内容。合同订立安排，包括采购项目预（概）算、最高限价，开展采购活动的时间安排，采购组织形式和委托代理安排，采购包划分与合同分包，供应商资格条件，采购方式、竞争范围和评审规则等；合同管理安排，包括合同类型、定价方式、合同文本的主要条款、履约验收方案、风险管控措施等。采购项目划分采购包的，要分别确定每个采购包的采购方式、竞争范围、评审规则和合同类型、合同文本、定价方式等相关合同订立、管理安排。
采购活动是一个从开展采购实施计划到履约验收的系统、连贯的活动，合同将采购过程的各个环节紧密连接起来。而在实际操作过程中，采购人在制定采购实施计划时常常忽略了对合同文本的要求。《办法》强调在确定采购实施计划环节就要细化明确合同及履约方案，便于后期采购活动的组织实施。
亮点六：如何根据采购需求特点提出供应商资格条件
《办法》规定，根据采购需求特点提出的供应商资格条件，要与采购标的的功能、质量和供应商履约能力直接相关，且属于履行合同必需的条件，包括特定的专业资格或者技术资格、设备设施、业绩情况、专业人才及其管理能力等。业绩情况作为资格条件时，要求供应商提供的同类业务合同一般不超过2个，并明确同类业务的具体范围。涉及政府采购政策支持的创新产品采购的，不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求。
业绩情况能否作为资格条件？业内对此争论不休。根据《〈条例〉释义》对《条例》第二十条第四项内容的阐释，采购人可以从项目本身具有的技术管理特点和实际需要，对供应商提出类似业绩要求作为资格条件或者评审加分标准。不过，此类业绩要求，主要是从项目专业特点和实际需要出发，目的是保证项目实施的质量和效果。《办法》上述规定，实质上也允许了业绩情况作为资格条件。此种情况下，为确保充分有效竞争，供应商提供的同类业务合同一般不得超过2个。
有专家指出，财政部此前发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（修订草案征求意见稿）第十四条也指出，除技术复杂、专业性强或者长期运营服务项目外，不得将业绩作为资格要求。业绩要求应当与采购项目自身特点、规模和实际需要相适应，不得限定为特定区域或者特定采购人的业绩资格要求，业绩资格要求一般不超过2个。
亮点七：如何选择采购方式、评审方法和定价方式
根据不同的采购需求特点进行选择，同时须符合法定适用情形。其中，采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目，如通用设备、物业管理等，一般采用招标或者询价方式采购，以价格作为授予合同的主要考虑因素，采用固定总价或者固定单价的定价方式。
采购需求客观、明确，且技术较复杂或者专业性较强的采购项目，如大型装备、咨询服务等，一般采用招标、谈判（磋商）方式采购，通过综合性评审选择性价比最优的产品，采用固定总价或者固定单价的定价方式。
不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，如首购订购、设计服务、政府和社会资本合作等，一般采用谈判（磋商）方式采购，综合考虑以单方案报价、多方案报价以及性价比要求等因素选择评审方法，并根据实现项目目标的要求，采取固定总价或者固定单价、成本补偿、绩效激励等单一或者组合定价方式。
关于政府采购项目的合同定价方式，《政府采购法（修订草案征求意见稿）》多次提及。其第九十四条【合同定价方式】首次明确了固定价格、成本补偿、绩效激励三种定价方式，《办法》吸纳了相关内容，同时结合采购需求特点进行选择。
此外，根据《办法》，首购订购等不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，综合考虑以单方案报价、多方案报价以及性价比要求等因素选择评审方法。此处首次提及“单方案报价、多方案报价以及性价比要求”，值得关注。
专家还指出，《办法》提及“首购订购”类采购项目，表明我国政府采购制度体系中正式纳入首购订购类项目，丰富了政府采购的制度内涵。
亮点八：要求建立采购人审查工作机制
《办法》将风险控制单独列为一章，明确了风险控制的主体、举措。要求采购人建立审查工作机制，即是强化风险控制的主要手段。
在采购活动开始前，采购人应当针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查。审查分为一般性审查和重点审查。其中，一般性审查，主要针对采购需求是否符合预算、资产、财务等管理制度规定；对采购方式、评审规则、合同类型、定价方式的选择是否说明适用理由；属于按规定需要报相关监管部门批准、核准的事项，是否作出相关安排；采购实施计划是否完整。重点审查是在一般性审查的基础上，进行非歧视性审查、竞争性审查、采购政策审查、履约风险审查及其他审查。对于审查不通过的，应当修改采购需求和采购实施计划的内容并重新进行审查。
采购人审查工作机制成员包括本部门、本单位的采购、财务、业务、监督等内部机构。采购人还可以根据本单位实际情况，建立相关专家和第三方机构参与审查的工作机制。
专家指出，《办法》关于采购人审查工作机制的规定，补充细化了《政府采购法（修订草案征求意见稿）》第四十一条关于采购需求和采购计划审查的要求，进一步压实了采购人的主体责任，也彰显了政府采购立法逻辑的内在延续。