对农作物种子生产事故投诉的处理分析

对农作物种子生产事故投诉的处理分析

作者：孙继承

单位：南京市农业委员会

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案情：甲县贾某从乙县易某处购买的番茄种子不符合合同要求，造成种植损失，贾某打电话投诉到乙市农业局。按照现行有关规定，乙市农业局该如何处理此次投诉？

问题一：甲乙两县农业局，谁对本案中涉案违法行为有行政处罚管辖权？

处理建议：甲县属危害结果发生地，乙县属销售行为发生地，甲乙两地县农业局对涉案违法行为都有行政处罚管辖权。

依据：行政处罚法第二十条 行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

有关解释及论述：1、梁凤云著《最高人民法院行政诉讼批复答复释解与应用》第98页。李岳德主编《行政处罚法释义》（1996）。

2、全国人大法工委国家法、行政法室编《行政处罚法释义》（1996）。

3、最高院行政审判庭[1997]行他字第32号。

4、本微信号有关推送：关于农业行政处罚“地域管辖”问题的思考，农业及相关领域行政处罚涉诉典型案例分析（一）

问题二：如何最终确定甲乙两县谁来管辖本案中涉案违法行为？

处理建议：1、如果甲乙两县都立案，且就最终管辖问题协商不成的，则按照管辖权争议的规定来处理，即，应当报请甲乙两县农业局共同的上一级农业部门指定管辖。指定管辖时应当把握以下原则：宜确定先发现的行政机关管辖。对谁先发现难以确认的，应当按照有利于案件查处的原则，指定其中一个行政机关管辖。指定管辖后，被指定的行政机关有管辖权，未被制定的行政机关不具有管辖权。被确定为管辖机关后，需要对方协查的，可以发送协查函。

2、如果投诉人先向甲县投诉，后又向乙县投诉，或者先向乙县投诉，后又向甲县投诉，该如何处理？这时需要明确以下几个问题：一是，甲乙两县农业局对涉案投诉均有行政处罚权，也即调查处理的职责。在未进入指定管辖的情形下，甲乙两县不立案的，属于行政不作为。投诉人有权就甲乙两县农业局的上述行为申请行政复议或提起行政诉讼。二是，实践中，针对本文案例，有甲县农业局直接查处的，也有以乙县农业局直接查处的。三是，在甲县农业局调查取证的确存在实际困难的情形下，乙县农业局调查处理更为适宜。四是，无论甲乙两县谁立案调查，二者对易某的涉案违法行为均有调查取证权。

依据：1、行政处罚法第二十一条 对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。

2、农业行政处罚程序：第十条 对当事人的同一违法行为，两个以上农业行政处罚机关都有管辖权的，应当由先立案的农业行政处罚机关管辖。第十二条农业行政处罚机关对管辖发生争议的，应当协商解决。协商不成的，报请共同上一级农业行政处罚机关指定管辖。第二十六条 除依法可以当场决定行政处罚的外，执法人员经初步调查，发现公民、法人或者其他组织涉嫌有违法行为依法应当给予行政处罚的，应当填写《行政处罚立案审批表》，报本行政处罚机关负责人批准立案。第十五条县级以上地方农业行政处罚机关在办理跨行政区域案件时，需要其他农业行政处罚机关协查的，可以发送协查函。有关农业行政处罚机关应当予以协助并及时书面告知协查结果。

3、最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复（﹝2013﹞行他字第14号）指出，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。

有关论述：论行政处罚管辖，蔡小雪。见《法律适用》1999年第9期，第19页。

问题三：甲乙两县农业局是否有调解涉案民事纠纷的职能？

处理建议：甲乙两县均有调解涉案民事纠纷的职能。需要注意的是，调解不成的，应当予以书面记录，并及时告知投诉人可向法院起诉。

依据：消费者权益保护法：第三十二条 各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。有关行政部门应当听取消费者和消费者协会等组织对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见，及时调查处理。第三十九条 消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；（三）向有关行政部门投诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。第四十六条消费者向有关行政部门投诉的，该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者。第六十二条农民购买、使用直接用于农业生产的生产资料，参照本法执行。

问题四：涉案种子田间事故鉴定应注意哪几个问题？

处理建议：本部分按照《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》等规定来操作。1、关于鉴定组织人。现场鉴定由田间现场所在地县级以上地方人民政府农业行政主管部门所属的种子管理机构组织实施。

2、关于鉴定申请人。种子质量纠纷处理机构根据需要可以申请现场鉴定；种子质量纠纷当事人可以共同申请现场鉴定，也可以单独申请现场鉴定。鉴定申请一般以书面形式提出，说明鉴定的内容和理由，并提供相关材料。口头提出鉴定申请的，种子管理机构应当制作笔录，并请申请人签字确认。

3、关于鉴定人，即专家鉴定组。现场鉴定由种子管理机构组织专家鉴定组进行。专家鉴定组由鉴定所涉及作物的育种、栽培、种子管理等方面的专家组成，必要时可邀请植物保护、气象、土壤肥料等方面的专家参加。专家鉴定组名单应当征求申请人和当事人的意见，可以不受行政区域的限制。参加鉴定的专家应当具有高级专业技术职称、具有相应的专门知识和实际工作经验、从事相关专业领域的工作5年以上。纠纷所涉品种的选育人为鉴定组成员的，其资格不受前款条件的限制。专家鉴定组人数应为3人以上的单数，由一名组长和若干成员组成。专家鉴定组成员有下列情形之一的，应当回避，申请人也可以口头或者书面申请其回避：（一）是种子质量纠纷当事人或者当事人的近亲属的；（二）与种子质量纠纷有利害关系的；（三）与种子质量纠纷当事人有其他关系，可能影响公正鉴定的。

4、关于鉴定程序。专家鉴定组进行现场鉴定时，应当通知申请人及有关当事人到场。专家鉴定组根据现场情况确定取样方法和鉴定步骤，并独立进行现场鉴定。现场鉴定书制作完成后，专家鉴定组应当及时交给组织鉴定的种子管理机构。种子管理机构应当在5日内将现场鉴定书交付申请人。对现场鉴定书有异议的，应当在收到现场鉴定书15日内向原受理单位上一级种子管理机构提出再次鉴定申请，并说明理由。上一级种子管理机构对原鉴定的依据、方法、过程等进行审查，认为有必要和可能重新鉴定的，应当按本办法规定重新组织专家鉴定。再次鉴定申请只能提起一次。当事人双方共同提出鉴定申请的，再次鉴定申请由双方共同提出。当事人一方单独提出鉴定申请的，另一方当事人不得提出再次鉴定申请。

5、关于鉴定结果的法律效力。农业生产事故鉴定结果不属于司法鉴定，但鉴定结果属于证据，具有证据力。鉴定结果有多大的证明力，取决于以下几个方面：（1）鉴定结果的内容是否超过了鉴定目的所覆盖的范围。鉴定的目的，即确定事故原因或（和）损失程度。实践中常见的情况是，鉴定结果认定涉案品种为假种子，对于这种情况，是否符合鉴定目的？笔者认为符合。（2）鉴定程序是否符合规定。包括鉴定人的资格、鉴定工作流程、结果署名等情况。比如说，在现场鉴定组仅通知申请人到场、未通知有关当事人到场时，有关当事人则会质疑鉴定程序的公正，会对鉴定结果的证明力产生消极影响。（3）作出鉴定时是否充分考虑了应当考虑的因素。作物生长期间的气候环境状况当事人对种子处理及田间管理情况、该批种子室内鉴定结果、同批次种子在其他地块生长情况、同品种其他批次种子生长情况、同类作物其他品种种子生长情况、鉴定地块地力水平、影响作物生长的其他因素。（4）鉴定内容是否具备应当具备的要素。包括：鉴定申请人名称、地址、受理鉴定日期等基本情况；鉴定的目的、要求；有关的调查材料；对鉴定方法、依据、过程的说明；鉴定结论；鉴定组成员名单；其他需要说明的问题。在行政案件的审查中，法院对在行政程序中采用的鉴定结论，其要求包括：应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。5、其他方面证据的佐证情况。如种子来源、种子审定、种子的生产经营许可证件、种子检测报告等情况。

6、关于对田间事故鉴定申请的不予受理。以下几种情形，被申请机构应当及时审查，并作出不予受理的决定：针对所反映的质量问题，申请人提出鉴定申请时，需鉴定地块的作物生长期已错过该作物典型性状表现期，从技术上已无法鉴别所涉及质量纠纷起因的；司法机构、仲裁机构、行政主管部门已对质量纠纷做出生效判决和处理决定的；受当前技术水平的限制，无法通过田间现场鉴定的方式来判定所提及质量问题起因的；纠纷涉及的种子没有质量判定标准、规定或者合同约定要求的；有确凿的理由判定纠纷不是由种子质量所引起的；不按规定缴纳鉴定费的。

问题五、种苗是否属于种子？

1、种子法：第二条 本法所称种子，是指农作物和林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实、根、茎、苗、芽、叶、花等；第四十条规定，销售的种子应当加工、分级、包装。但是不能加工、包装的除外。大包装或者进口种子可以分装；实行分装的，应当标注分装单位，并对种子质量负责。

2、农作物商品种子加工包装规定：第三条 下列农作物种子可以不经加工、包装进行销售：（一）无性繁殖的器官和组织，包括根（块根）、茎（块茎、鳞茎、球茎、根茎）、枝、叶、芽、细胞等；（二）苗和苗木，包括蔬菜苗、水稻苗、果树苗木、茶树苗木、桑树苗木、花卉苗木等；（三）其他不宜包装的种子。