从西安直辖史看“西咸一体化”何以变成陕西最大“万年梗”
最近几天，陕西西咸新区出现重大人事变动，陕西省政府公布一批人事任免决定中任命：岳华峰为西咸新区开发建设管理委员会主任。西咸新区诞生的背景是已经提出快15年的西咸一体化，但目前已经沦为“行政怪胎”，从2009年筹划到2011年成立再到2014年获批第七个国家级新区，西咸新区行政上也出现了从“五马分食”到“九龙治水”再到“十三太保闹渭河”的越来越复杂的架构，而西咸一体化则看起来越爱越遥远，西咸新区“怪胎化”背后是陕西省、西安市、咸阳市行政博弈，当然主要是陕西省和西安市之间的，近代史上两者之间的你来我往已有86年历史，所以说也不是什么新鲜事，但眼下看，西安如果不直辖的话，诸如大西安建设、西咸一体化这些目标可能只会从口号变为口炮而已。对此本文拟稍加数理分析。
西安曾长期是古代中国的政治、经济与文化中心，之后主要作为地方行政机关——州、郡、府、路、省和长安、咸宁两县的治所。在多数朝代，西安属于郡、府级建制-京兆府（郡）辖区，元代改京兆为安西路（后改奉元路），明洪武二年（公元1369年）废奉元路设西安府，西安即由此而得名。
近代历史上，西安是1928年首次设市，《西安市志》说：民国16年（1927年）11月25日,陕西省政府议决设立西安市……民国17年(1928年)1月16日省政府命令公布施行《西安市暂行条例》，规定：“本市为陕西特别行政区，定名为西安市”……“直隶于陕西省政府”。同年9月22日，西安市政府正式成立，驻五味什字中州会馆西侧（今西安市第六中学西侧大院），辖区以原属长安县之西安城墙内及以西稍门、东稍门、南稍门、北稍门为界的东西南北四关区域，面积15.5平方公里。
西安设市之后陕西省很快发现省政府方面的民财建教方面资源因此锐减，于是到1930年时 1928年所设立的西安市被省政府通令撤销，当时桌面儿上的原因是人口不到20万，不符合国民政府颁布的《市组织法》。撤销后刚刚两年，1932年1月28日，日军开始进犯上海“一·二八”事变引发了“沪淞抗战”，战事持续到当年5月5日，国民党政府同日本签订了屈辱的《淞沪停战协定》。当时国民党政府已经意识到中日必有一战，而南京所处之地怕挡不住，于是决定以洛阳为行都以西安为陪都，该西安为西京划归南京国民党中央政府直管，并很快成立了以其党国元老张继领衔的“西京筹备委员会”每年拨给20万大洋负责规划，至今西安许多机构、工厂、酒店名称前每多冠以“西京”二字，如“西京饭店”、“西京电厂”、“西京招待所”等都源于此。
但抗战局势变化很快，中日正式开战后太原、武汉、南京、洛阳很快失守，国民党政府不得不退守重庆直到抗战胜利，在此十余年间，“西京市”既未成立，“西安市”也未恢复，然而西京陪都，从未明文撤销，西京陪都的筹备也从未明令中止。西安一直属于直辖但没有按原先计划作为陪都。
直到1944年抗战尾声，西安才重新正式设立市的建制，但此时已既不是陪都也不是直辖而仍由陕西省管，1944年8月，陕西省政府关于成立西安市政府（第二次成立）的训令。1944年9月1日西安市政府布告（市秘文字第一号）即明确地讲：案奉陕西省政府本年八月廿日府秘人典字第六一二号训令，以为“整顿西安市政，决定将原设之西安市政处撤销，成立西安市政府，并派陆翰芹代理西安市市长。1947年南京方面再次做决定将西安市由省辖改为直辖，为平衡陕西省，西安虽然直辖但市长人选由陕西省政府提名，两年后，1949年5月20日西安解放。
根据《中国城市词典》和《西安市志》，1950年5月25日西安市人民政府宣告成立，属陕甘宁边区辖市；1950年1月19日撤销陕甘宁边区建制，成立西北军政委员会，西安市为西北首府，改由西北军政委员会领导，为西北行政区辖市；1953年1月27日西北军政委员会改为西北行政委员会，西安市随属西北行政委员会，1953年3月12日，中央人民政府政务院命令将西安市由西北行政区辖市改为中央直辖市，为全国12个中央直辖市之一。解放后的几年间，西安市内一直设有三级政府：西北局军政委员会、陕西省政府、西安市政府。
1954年大规模工业建设开始，中央人民政府委员会于当年6月19日撤销西北行政委员会，西安市由中央直辖市改为陕西省辖市，在从直辖变省管的过程中，陕西省与西安市出现了很大的干部矛盾。西安直辖期间干部级别较高，比如西安市长是行政5级，副市长行政6级，而陕西省委书记也才行政6级，省管之前西安各委办局长均由国务院任命，因此在西安市各级干部和各个单位心目中一直认为比陕西省的相应人事排位要高，但陕西省却不这么认为，省管以后陕西省的观点是既然是省管，那西安和咸阳应无大的区别，也就是个地级市，很快就把原属西安市的机构如“国防工办”、“重工业工办”等都收走了，诸如此类的行政矛盾的尖锐程度可见一斑。此后几十年间，西安市与陕西省之间一直留有这种行政矛盾的历史印记，不过是有时明显有时不明显而已。
改革开放之后，城市的重要性特别是中心城市的重要性越来越凸显，于是西安在2002年提出西（安）咸（阳）一体化，但陕西省和咸阳市均积极性不高，而西安市此时仅仅为一个副省级城市推进力量也力不从心，于是多年来西咸一体化只闻其声难见其实。2009年国务院出台《关天经济区规划》，规划内容千言万语其实就两句话：一是加快推进西咸一体化，二是建设大西安、带动大关中、引领大西北。
在关天规划出台的催促下，西安咸阳开始筹备建设西咸新区，初分为沣渭新区（西安部分）和泾渭新区（咸阳部分），但其间亦有矛盾，于是陕西省横空出世在2011年收西咸新区为省管，整合原沣渭新区和泾渭新区后划分为五个新城：沣东、沣西、秦汉、泾渭、空港，省府总管西安、咸阳两市分别协调，打算以此给省级土地财税留一块“自留地”，当年陕西省收管西咸新区时曾自封西咸新区为全国第4个国家级新区，实际上直到2014年1月国务院才正式批复西咸新区为全国第7个国家级新区，没多久在5大新城的架构下西咸新区又申请了一个能源金融贸易区，这样层层叠叠地累加之下西咸新区的行政区隔大增，从“五马分食”到“九龙治水”再到“十三太保闹渭河”，但人算不如天算，收归省管的西咸新区从过门开始就赶上经济新常态和楼市去库存，新区靠卖地的发展路径算被堵了个死死，于是行政九连环的西咸新区正一步一步成为横亘于西咸一体化和大西安两个目标上的一座“怪岭”，最终让这两个目标比翼双飞成为了陕西发展史上最大的“万年梗”。