如何认定行政处罚违法行为及责任人

行政相对人实施了违反行政管理秩序行为是应给予行政处罚的必备条件。如何认定行政处罚违法行为及责任人是行政执法中的难点问题。本文就认定中应注意的几个问题谈谈个人浅见。

　　一、关于行政处罚违法行为的认定。

　　违反行政管理秩序行为一般是由行政相对人的主观过错、实施违反行政管理秩序行为的过程及其危害后果三个方面构成的。

　 （一）关于行政处罚认定行政相对人的主观过错问题。

　　行政相对人主观上具有过错是可以给予行政处罚的法定要件之一，不具有过错的，不能给予行政处罚。这里所讲的过错分为两种：一是故意。二是过失。根据我国现行法律、法规的规定，应当给予行政处罚的违反行政管理秩序的行为，绝大多数以过错为法定要件，即无论是故意的，还是过失的，都可以给予行政处罚。少数是以故意为法定要件。法律、法规没有明确规定故意作为法定要件的，均属于以过错为法定要件。

　　在认定被处罚单位主观上是否具有过错的问题上，有些行政机关往往将被处罚单位主要领导人主观上有无过错，作为判断该单位主观上是否具有过错的标准。这种认定方法是不正确的，只要是单位员工在执行工作职务的行为中主观上存在过错，无论是经过领导同意，还是没有经过同意的均应推定为该单位的过错，而不能认定该单位主观上没有过错。

　 （二）关于行政处罚认定被处罚人实施违法行为的过程问题。

　　违法行政法律规范的行为分为作为和不作为两种。行政处罚决定认定行政相对人实施了作为的违法行为的事实主要有：实施违法行为的时间（含期间）、地点、手段或方式、违法行为的结果，对多次进行违法行为的要将各次的时间、地点、结果等情节问题一一表述清楚。行政处罚决定认定行政相对人实施不作为的违法行为的事实主要有：行政相对人应在什么地点、条件下，在什么时间内履行其法定的义务，其在何种具体情况下未履行法定义务。

　 （三）关于行政处罚认定的违法行为的危害后果问题。

　　根据我国现行法律、法规的规定，在一般情况下，行政相对人实施了违反行政管理秩序的行为，就应当给予行政处罚。但对一些特殊情况，行政处罚以造成一定的危害后果为法定要件。危害后果的表现形式有两种：一种是显现后果。即违法行为所造成的危害后果通过一定的形式表现出来。对违法行为有显现危害后果的，均应当在行政处罚决定书中表述出来。另一种是隐形危害后果。即违法行为给社会造成的危害后果难以一定形式直接表现出来。例如，某乙无驾驶执照在交通道路上驾车行使，其危害后果就难以以一定形式表现出来。对于隐形危害后果的，在行政处罚决定书中可以不反映出来。

　　二、关于行政处罚违法行为责任人的认定。

　　根据我国有关法律、法规的规定，违法行为责任人是实施违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织。在认定违法行为责任人时应注意以下几个问题：

　　1、有关隶属关系的问题。在我国单位之间存在隶属关系有两种情况：一种是，一方单位是另一方的下属单位，不具有独立法人的资格，不能以自己的名义从事民事活动；另一种是，虽然一方单位对另一方单位具有一定的领导权力，但双方均是独立的法人，各自均独立核算并可以独立对外从事民事活动。对于前一种情况，其下属单位的违反行政管理秩序行为的行政责任可以由具有法人资格的一方承担。后一种情况，因双方均为独立的法人，各自仅对各自的行为负责，谁实施的行为，由谁承担法律责任。

　　2、有关企业承包关系的问题。承包人在承包期间以企业的名义实施的违反行政管理法规范的行为，应当认定为企业的违法行为，而不应认定为个人的违法行为。承包人在承包期间实施承包合同规定的权利范围以外的行为，或者承包以前、以后所实施的行为违法，则应当认定为承包人的违法行为，而不应当认定为企业的违法行为。

　　3、有关雇佣关系的问题。在具有雇佣关系的情况下，被雇人按照雇主的要求所实施的行为，该行为能否得到实施一般取决于雇主，所以对这种情况一般应认定为雇主的行为，所产生的行政法律责任应当由雇主承担，而不应当由被雇佣人承担。但是需要注意的是，被雇佣人所进行的雇佣关系以外的行为，应当认定为被雇佣人自己的行为，而不能认定为雇主的行为。

　　4、有关委托关系的问题。主要有以下几种情况：①被代理人委托代理人实施民事法律行为合法，委托代理人超出了被代理委托的权限范围实施了违反行政管理秩序的行为，在没有被代理人追认的情况下，违法行为人应当认定为委托代理人，而不应当认定为被代理人。②委托人委托代理人代理的行为违反行政管理秩序，有证据证明委托代理人确实不知道该行为违法的，该违法行为是由于被委托人的委托造成的，所以应当认定被委托人为违法行为的责任承担人，而不应当认定委托代理人为违法行为的责任承担人。③委托人和被委托人都知道委托代理的行为违反行政管理秩序，只要委托人实施了委托的行为，被委托人与委托代理人应当是共同违反行政管理秩序的行为人。

　　5、单独违法还是共同违法的问题。对于单独违法，行政机关应当有证据认定是单独实施违反行政法律规范的行为，证据应当排除共同实施违法行为的可能性。对认定共同实施违法行为的，行政处罚决定应当写明共同违法行为人在实施违法行为中所处的地位、作用和实施的具体内容，并提供相关的证据证实上述事实。

　　6、关于无证经营，但有字号或有雇员的单位应认定为公民还是其他组织的问题。公民和法人的概念现行法律有明确规定，较易理解。关于“其他组织”，通常都是指不具备法人资格的组织，即“非法人组织”，它们虽设有代表人或管理人，但不一定具有独立的财产、营业机构和组织章程。其应具备的要件之一必须是有自己目的的社会组织体，目的可分为非营利性和营利性两种。其中营利目的在我国现行法上表现为经营范围。因此，对于营利性非法人组织来说，应当具有特定的经营范围。非法人组织必须依法进行核准登记，否则不享有非法人资格。综上，那些虽有字号或有雇员的无证经营者，应认定为公民，而不宜认定为其他组织。