【未来的城镇化道路】城镇化的平衡

城镇化发展主要是随着伴随着工业化以后的产业过程得到推进。工业化打破了以土地为核心的农业经济体系，使得农业经济生产方式和社会生活形态向工业化、后工业化社会转变，生产要素和产业活动趋向于集中，在此过程中提供就业机会，促进城市的形成和成长，促进人口和劳动力向城镇集聚、城市空间范围扩大，城市周边的农业用地转变为城市建设用地，土地利用的经济效益得到提高。在工业化和城镇化的过程中，也相应伴随生态环境的变化、社会结构和社会生活变化、人们的价值观念变化，以及治理结构变化等等改变。城镇化因此构成了从工业化时代开启的人类社会发展进步的主轴。在这样的整体发展转型的综合过程中，产业要素的空间集聚构成城镇化的根本特征，产业集聚、人口集中和土地利用集聚效应的不断提高构成了城镇化过程的基本特点，而城镇化发展的这三个侧面的变化是内在统一的。

本章从城镇化三个侧面的人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化的特点和内在关系出发，讨论城镇化发展的内在平衡性问题，并以此探讨城镇化发展演进的内在规律。我也计划从这三个侧面的城镇化的相互平衡和不断发展转型，思考中国城镇化的未来发展。

城镇化的三个侧面

人口城镇化

一般来说，我们所讨论的城镇化主要是人口城镇化。人口城镇化是居住在城镇地区的人口占总人口的比重。但是什么是城镇地区，有着不同的界定标准。五普数据将每平方公里大于1500人的街道和市辖区的人口都作为是城镇人口。城市规划部门关于城市建设用地的地区作为城镇地区，包括设立区的城市的市辖区、县城的城关镇和重点城镇的镇区。六普数据将城市地区将居委会所在的地区作为城镇地区。对于如何来确定城镇地区，有的研究根据人口密度来进行衡量，国外的都市区根据通勤的范围来加以衡量，随着可以通过卫星采集灯光亮度数据，又有了新的衡量方法，可以将灯光亮度的集聚区域作为城镇地区，并因此分析城镇化的分布和变化。

不仅什么是城市（镇）地区有着不同的口径和衡量方法，同时对于什么是城市人口也有不同的处理办法。例如，人口统计年鉴往往是用户籍人口作为城市人口，而人口普查则以居住在城市地区半年及半年以上的常住人口作为城镇人口。我国在2014年的城镇化率为54.8%，但是户籍人口口径的城镇化率大约是35.7%左右。近年来越来越普遍采用常住人口作为人口城镇化的基本口径。

人口城镇化包括意味着城镇人口数量的增长和城镇人口比重的提高。城镇人口的增长包括城镇人口的自然增长和人口从农村进入城镇。城镇地区的生育率水平已经非常低，而且城镇人口的生育率水平基本是低于农村地区。因此，人口城镇化水平的提高相当大程度上是由于农村人口向城镇地区转移的结果。以刘易斯（1954）为代表的发展经济学认为城乡二部类经济的调整转变是人口城镇化的动力。而农村人口向城镇部门转移的人口城镇化也具有两种不同的形式，一是当地农村人口向城镇地区集中的过程，可以说是就地城镇化，第二是跨地区的农村地区向城镇地区集中的过程。这些都是人口城镇化的主要动力。我们也可以看到，人口城镇化有的时候表现为城镇人口比重的提高，但其实质可能是土地城镇化，从1990年代中期以来，不少城市纷纷拆县并市、拆县建区，城镇地区的行政区划扩大涵盖了周边郊县和农村地区，从而增加了城镇人口数量和城镇化水平。

可见，用人口角度来衡量的城镇化，本身包含着乡城经济结构变化的产业变动过程，同时折射出大规模的人口移民过程、包括城市土地利用变化过程。而随着人口向城镇集聚，城镇地区人口结构发生变化，交往网络和社会结构发生变化，新的劳动力人口参与城市的经济活动和创新创业，使得人口城镇化同时成为产业城镇化和城市形态变化的积极力量。

产业城镇化

从经济产业角度看城镇化，城镇化是非农产业比重的提高和非农经济的空间集聚。长期以来，对于城镇化水平的衡量办法，是非农业户籍人口的比重。非农业人口和农业人口是1958年户口管理制度所确定的户籍性质，其最主要的还是反映经济产业的结构指标。但是改革开放来，农业户籍性质的人口也不一定从事农业，离土不离乡的农村工业化、以及离土又离乡的农民工外出务工经商，使得农业非农业户籍和经济结构就脱钩了，包括“农民工”、“农民企业家”都是反映了经济城镇化和人口城镇化的不一致。在这种情况下，利用非农户籍人口来反映经济结构就变得没有意义。户籍制度则暴露出户籍身份的制度对于人口空间移动和劳动力经济活动的产业转移具有排斥和限制的不利影响。

城镇化是非农业经济活动日益发展和集中的经济产业过程，意味着经济活动方式从农业社会向工业社会、以及向后工业社会转变。因此从经济产业角度来衡量的城镇化，应该通过经济从业人口中的非农业就业人口占总就业人口比重来表明城镇化发展的水平。作为经济产业过程的城镇化，还需要通过经济产业的集中性、生产要素的集聚性和产业结构来衡量。

土地城镇化

土地城镇化的过程是城市建设用地面积的扩大，其主要的发展过程是农业用地转变为建设用地。城市的建设用地包括工业用地和居住用地等。实际上，农村中部分集体经营的土地也是建设用地，很大程度上也是非农业经济的土地利用，但是这部分土地利用并不统计为城市建设用地。土地利用变化是城镇化发展的另一个重要内涵，以至于土地利用规划在很大程度上成为地方城镇化发展的主要内容。不少地区纷纷规划和扩展新增建设用地，促进建成区形态和景观的变化，在此过程中带来巨大投资和经济增长，使得城镇化发展很大程度上表现为土地城镇化过程中。

城镇化发展包括人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化这三个不同的维度、不同的侧面。而从这三种城镇化的发展演进来看，这三种城镇化本身也是相互交错的。人口城镇化有时是土地城镇化的表现方式，而人口城镇化有时又反映了经济产业变化的面貌。这种相互交错的特点使得我们认识到城镇化是一个综合的过程。而在此过程中，人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化构成了城镇化发展最为基本的维度。

城镇化的制度杠杆

市场的力量和经济增长是我国城镇化发展的根本力量，而中国的城镇化发展显著地受到各种制度因素的影响。制度改革和制度创新有助于推动经济发展和城镇化进程，而在另一方面，如果制度改革缓慢，则会对城镇化发展带来限制。从人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化这三个侧面来看，当前时期我国推动城镇化发展需要一系列的制度改革。

户籍制度构成人口城镇化的突出的制度限制。城市化首先是农村人口进入城市的过程，城市周边地区的人口向城镇集中，以及中部和西部的农村和小城镇人口向东部城镇地区转移。我国城镇中有2.3亿左右跨地区迁移人口，他们虽然在城市长期居住和稳定就业，但是很难获得当地的户籍，因此多数移民并没有彻底实现人口城镇化。及时是户籍在当地的城镇化人口中，也仍然有相当数量的农业户籍人口，这些人口主要是离土不离乡的农民工及其家庭成员，还有不少是由于城镇区划扩大和拆县建区，在统计上被统计为城镇人口，但是人口的农业户籍身份仍然没有改变的情况。因此在城镇人口中在实际人口的城镇化和户籍人口城镇化有很大的差别，受到制度因素的约束人口城镇化并没有充分完成。因此，促进人口城市化得到真正完成，需要促进以人口进城和实现农民工市民化为目标的户籍制度改革，以及加快与户籍制度相关联的社会福利制度改革。当前进入城市的大量流动人口和农民工群体难以获得本地居民的市民待遇和均等化的社会服务，这限制了农民工市民化和外来人口成为本地人口的进程，也因此限制了中国人口城市化的步伐。因此对城市中的大量农民工和流动人口来说，目前仍存在需要通过包括就业、信用、社会福利等相关的制度改革，实现对移民的社会接纳和社会融合。

从促进产业城市化来说，需要促进以城市经济发展和增加就业机会为目标的产业和就业制度改革。城镇化以工业化为驱动力，并在工业化发展基础上带动生产性服务业、社会服务业和各类第三产业的发展，并在产业和经济发展过程中提供城镇就业机会。在城镇化过程中的经济就业包括两类，一类是有质量的就业，具有完善的劳动关系和就业保障；另一类则是缺乏质量的非正规就业。在发展中国家的城市化发展过程中，我们发现当城市经济产业机会吸纳能力不足，以及对劳工就业权益保护不足，带来更加以非正规就业为特征的城市化道路。以非正规就业驱动的城市化，具有过渡性城市化的积极作用，但对增强经济发展的内部需求、提高经济生产的标准化、提高产品与服务的质量，以及对城市运行的安全则带来不利影响。这种以非规范用工和非正规部门的经济就业，例如不少企业不和企业用工签订劳动合同、规避社会保障、违反相关的就业管理和环境标准等等。这要求产业城镇化需要完善规范的企业管理。在另一方面，不少产业发展发展还受到政府垄断和制度性的限制，又限制了部分新兴产业的发展。仍然需要同制度改革和政府职能改革，促进经济结构调整和经济产业发展，仍然是促进产业资本集聚、继续推动非农经济增长、创造就业。

从促进土地城市化来说，城镇化发展需要推动以城市建设用地合理增长和合理利用为目标的土地制度改革。城市化意味着城市空间的扩张，意味着为进入城市的人口居住和发展提供空间支持。城市化发展要求城市内部空间的合理布局，包括一些特大城市正在形成多中心的巨型城市地区。随着城市空间的扩大，带来城市建设用地的扩大，需要在城市建设用地、农村建设经营用地、农村宅基地和农村农业耕地之间通过制度创新实现合理的转换，从而实现土地资源的最优化配置。在城镇化过程中，也越来越表现出农村劳动力的土地安排对其实现进城落户具有限制和影响，但是相关的土地流转仍然缺乏能够被公共接受的市场交易制度途径，因此土地只能通过私下和村集体内部的流转。可以说，1990年代以来，以级差地租和城镇土地权建设为核心的土地制度改革，极大地推动了土地城镇化的过程，带动了城镇化和经济的整体发展。土地作为城镇化发展的重要杠杆作用在于，通过土地的级差地租作用，为地方政府的财政积累提供了巨大资本积累，从而可以通过投资带动基础设施建设和城镇发展。同时，土地利用的变化并非仅仅包括土地用途的合理管控，更在于在土地利用变化过程中如何合理协调和分配土地利益，合理保障土地利用改变过程中农民群体的权益。土地城镇化过程中的利益协调和协调治理，目前过分依赖政府，从而进一步加剧了城镇化过程中政府和农民的矛盾和冲突。土地制度和土地市场交易体系的规范化、法制化安排，土地城镇化过程中的利益协调机制和协同治理，都需要一系列的制度改革才能实现。土地制度和土地改革相关的社会制度改革对于推动土地城镇化和保障规范化的土地城镇化过程至关重要。

城镇化的内在平衡

对于良好的城镇化发展来说，有一个基本规律是需要努力实现人口城镇化过程、产业城镇化过程和土地城镇化过程的内在平衡。内在平衡决定了城镇化过程的有序性和稳定性，从而表现出良好推进的城镇化；而如果城镇化发展三个侧面发生显著的失衡，则可能使城镇化发展产生问题，并带来经济效率和社会福利的损害。城镇化发展的内在平衡首先包括人口、产业和土地利用变化相应调整变化的增量和速度需要实现相对平衡。

人口城镇化和产业城镇化的相互平衡

从人口城镇化和产业城镇化的相互平衡看，如果人口城市化速度过快，超过了产业城市化的能力，也就是城市非农产业发展难以为进入城市的人口提供足够的劳动力，或者城市部门由于经济波动性带来经济增长下降挤压出了就业机会，那么在城市中就会出现失业增加、非正规就业增长，也相应带来贫困问题加剧、贫困社区扩大，带来犯罪率上升、社会治安下降和社会失序。人口城镇化过快超过了经济产业的吸纳能力，增加了社会压力，这在一定程度上会表现为“城镇化过度”了。例如非洲国家出现了“没有工业化的城镇化”，这就容易恶化城市贫困和强化就业的非正规化。

而如果产业城市化速度超过人口城市化的速度，或者说人口城市化滞后于产业发展，那么经济增长不能获得充足和持续的劳动力供给，就会表现出劳动力供给不足和生产成本上升，对经济竞争力带来压力。人口城镇化滞后于产业城镇化，也意味着产业进步的财富增长并没有支撑相应的城乡结构调整，因此会带来城乡差距的扩大。

改革开放以来的我国城镇化发展，按照世界平均水平来衡量，总体上表现为人口城镇化滞后于产业城市化的状态，工业化和产业化对于乡城迁移具有巨大的拉力，但是产业所带来的人口城镇化多数属于暂时性的迁移人口，真实的人口城镇化增长仍然是非常缓慢。从农村迁移到城市的人口并没有实现从农民向市民的转变，也并没有实现在城市永久居留而形成暂时性的迁移。人口城镇化不足带来消费不足，使得我国城镇化过程的经济进步主要是投资驱动，缺少内需的增加。而且人口城镇化不足带来城市产业发展缺乏稳定的劳动力、削弱了产业升级的能力、削弱了由于人口城镇化所带来的创新创业和新产业机会的创造，人口城镇化不足还使得城市人口结构中少年儿童比重畸形地更低，进一步削弱了未来经济增长的能力。人口城镇化不足造成城镇化发展失衡的另一个方面是农村人口转移不够，这转而压迫农村部门的农业生产率，阻碍了农业产业化和规模化，反而也会限制农业的发展。人口城镇化表现得滞后于经济产业发展，同时产业城镇化过程带来的资本积累又没有反馈到乡城迁移人口和转移到农村地区，因此带来城乡差距的扩大。

人口城镇化和土地城镇化的相互平衡

从人口城镇化和土地城镇化的相互平衡关系来看，如果人口城镇化的速度超过建成区土地空间配置和土地合理利用，就会带来人口更加密集、带来住房供给不足，推动城市土地和住房价格上涨。人口城镇化快于土地城镇化，也可能会增加城市基础设施的压力、带来公共服务供给的不足，空间的拥挤，带来环境的污染的加剧和生态环境压力的增强。

而另一方面，如果土地城市化的速度超过人口城市化的速度，则会带来城市建设中土地利用的低密度和低效率，带来土地利用的浪费，甚至在一些地方出现“空城”的现象。简单地判断。我国东部地区的人口城镇化速度快于土地城镇化的速度，而在中西部地区的不少城市和开发区的土地城镇化速度快于人口城镇化的速度。这个过程的另一面是东部地区人口迁入和人口集聚更快，土地的稀缺性表现得更明显，土地和住房市场价格增长得更快，而在中西部地区不少城市的人口负增长和城市开发区建设、城市住房建设增长很快，带来土地浪费和空城引发的经济风险。

土地城镇化和产业城镇化的相互平衡

从土地城镇化和产业城镇化的相互平衡关系来看，产业城市化过程中的产业集聚和产业扩散与土地城市化过程中的建设用地增长不相匹配，会带来企业商务成本上升。然而，如果城市土地城市化的速度快于产业的集聚，将带来空城效应和房地产建设的泡沫，带来土地资源的限制和浪费。例如一些地区的产业开发区达到几十平方公里和上百平方公里，但是这些土地虽然已经向建设用地转变，但是产业创造能力确切相对不足。甚至在一些东部地区的发达城市，土地的单位平方公里的产出效益甚至还低于城市平均的产业用地经济产出，使得土地对于经济效益的提升发挥不利的作用，不利于产业发展的提升。由于农业用地转变为城市建设用地的成本不能被产业进步的经济贡献所加以补偿，因此会加剧地方政府债务和带来发展的风险。中西部地区土地城镇化对产业促进的效率更低，带来地方政府和城投公司的债务压力更大。如果土地城镇化速度过快，产业进步的财富创造能力不足，政府和企业对于农地占用进行补偿的压力会增强，如果对农民的利益补偿不足，也会恶化社会矛盾。

总之，从宏观上看人口城镇化、土地城镇化和产业城镇化发展不平衡，就带来一定的社会问题。因此，一个基本的研究启示在于，需要根据产业城镇化的推进来引导人口城镇化，根据人口城镇化的方向和布局来协调土地城镇化的土地配置，同时根据土地配置和利用转化来支持产业的发展，这样的城镇化的内在平衡就会使得城镇化发展得到不断促进和不断提升。

城镇化发展的三个侧面的平衡联动关系并不是单向的，人口城镇化同时会推动产业进步，而产业进步和产业的空间集聚性使得土地级差地租的效应，会带来土地利用调整的内在需求。在我国当前总体上的城镇化态势是人口城镇化滞后于产业城镇化、而土地城镇化的速度是快于产业城市化。而在不同区域的不同城市、和在不同城市的不同空间，这三者的不平衡也往往表现出不同的特点，使得不同地区的城镇化所表现出来的困难和问题不是一样的，这也使要促进城镇化得到良好地平衡发展，很难通过整齐划一的对策来加以解决。

结构调整、效率增进和加强管理服务

实现人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化之间的内在平衡关系，还受到另外三个因素的影响，一是结构调整、二是提高要素效率、三是加强管理和服务。

结构调整

人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化的平衡或者失衡很大程度上不是总量的失衡，而是结构性的失衡。例如，要实现人口城镇化和产业城镇化的平衡，不仅需要在经济发展、就业机会和人口总量中实现协调关系，更需要考虑产业发展和就业促进的结构性关系。产业城镇化和人口城镇化不平衡可能主要是表现为结构性失业。往往是城市所需要的优秀人才供给不足，但是对于城市低端的劳动力市场增长快速，却会带来底端就业的困难。但是这种结构性的不平衡有的时候还会表现为另一种结构性的不平衡，例如城市中可能相对较为专业规范的劳动力市场出现就业困难，例如大学生就业难，而低端劳动力市场的农民工却存在民工荒，这说明城市底端经济市场的非农化速度增长更快，而高层次非农产业经济增长缓慢，一定程度上折射出产业城市化升级能力存在的不足。在某种意义上，一定程度出现高技术人才短缺和底端用工供给过剩会形成一种劳动力市场的价格信号转向产业进步，而大学生就业难和民工荒同时出现的劳动力市场信号，可能未必有利于产业结构转型。

同样，人口城镇化和土地城镇化也相当大程度表现为用地结构的失衡或者人口分布的失衡，土地利用过度地集中于工业用地而较少地用于居住和住房用地，可能会带来住房价格的提高。因此，人口和土地的不平衡可能不是人口集聚超除了土地的供给能力，而是土地的用地结构不能良好地使用人口的增长。人口布局和土地利用的不平衡也会恶化人口和土地的关系，例如随着人口从中西部地区向东部地区转移，但是在东部地区的建设用地却相对短缺，从而阻碍要素合理分配。在一个区域中老龄化程度较高，而用于老年服务的设施建设和土地利用响度不足，也会对养老产生压力。包括儿童、老年人口和不同教育程度人口结构和土地利用不能有效平衡，就会制约人口的需求，并表现出似乎人口过多的社会问题。例如上海在1990年代以来，随着少年儿童比重下降，城市也开始调整部分的幼儿园场所成为养老设施，说人口结构和土地利用结构的相应调整，有助于实现城市发展的内在平衡。

效率增进

要素生产效率是影响人口城镇化、土地城镇化和产业城镇化内在平衡的另一个重要因素。

在人口和产业的不平衡关系中，如果面临人口城镇化慢于产业的城镇化的劳动力需求，一方面需要促进劳动力迁移，也可以通过人口质量和数量的替代，使得经济产业的资本化和技术化，发挥人力资本的作用和提高劳动生产率，能够弥补劳动力数量的不足，或者应对社会抚养水平提高对产业发展所带来的不利影响。

提高土地使用的效率，对于产业高度集聚和人口集聚的城镇发展是非常关键的。产业城镇化如果快于土地城镇化，显得土地供给相对不足，那么固然可以通过增加城市建成用地来提高土地供给，也可以通过提高土地的经济效益，使得单位土地上能够容纳更大的产业发展。通过对土地效率作为政策杠杆能够有效提高经济产业的发展和促进经济产业的结构调整。人口增长对城镇化土地利用带来压力，也可以通过提高土地密度，提高城市建设的容积率得到应对。

加强管理服务

同时，人口城镇化、土地城镇化和产业城镇化的失衡，很大程度上也是由于城镇化过程中管理和服务能力不足的结果。因此，通过提升管理和公共服务也有助于三者平衡的实现。

例如，人口过多带来的“城市病”，一方面来说是人口城镇化超越了土地城镇化的速度，但实际上也意味着城市单位土地上人口管理和服务的不足，在单位土地面积和单位服务人口上的警察数量、道路面积、教育卫生设施的投入量如果得到增加，管理和服务水平的提高能够应对相互的不平衡。加强土地管理和服务，通过对土地利用规划和服务水平提高，也能够使土地管理成为调节产业发展的重要工具，也能够使土地利用成为提高城乡居民福利和需求的工具。

总之，对于实现城镇化发展的内在平衡，除了要考虑在人口迁移、经济产业发展和土地利用变化三者数量关系和变动速度上实现相对协调，也要考虑通过人口结构、产业结构、空间结构的调整来促进平衡；通过产业结构提升提高经济效率、提高土地利用效率和劳动力生产效率来实现平衡；以及加强城市对于人口和社会管理、土地与空间的规划和管理、产业和创新的管理和服务能力来实现平衡。而且，往往正是在城镇化发展的内在不平衡中，能够推动结构调整、效率提升和强化管理和服务，并推动城镇化发展达到一个更高的发展平衡状态。

内涵性的城镇化发展

从城镇化不断发展的动态过程来看，人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化的平衡状况只是一个理想模式和发展目标，三者的不平衡实际上是城镇化过程的常态。各种复杂的内部失衡总是揭示出城镇化发展的内部矛盾，在不平衡状态中才构造了城镇化发展的动力，并揭示出城镇化发展的方向。

城市化过程中的各种经济和社会问题，是城市化发展内在失衡的表现。因此观察当前我国城镇化发展的内部失衡，可以发现主要表现在以下几个方面：第一，长期以来中国工业化推动的产业城镇化速度快于人口城镇化速度，对农民工和流动人口群体融入城市的制度性排斥阻碍了人口城镇化的过程。

第二，中国的土地城市化的速度又总体上快于产业城市化的速度，造成中国不少地区出现产业的空城，并带来低密度的、低效率的土地浪费和低效城市化现象。

第三，人口结构、产业结构和土地利用结构的平衡关系上遇到更加复杂的城镇化失衡。人口和劳动力结构不能有效提升限制了城镇化过程中的产业结构升级，而产业升级能力不足进一步压迫了低端劳动力市场的膨胀；不同地区和城市的不同区位土地利用配置不合理不利于人口空间结构的调整，而由上到下的土地规划和配置又使得土地配置和基于人口结构的居民需求产生不适应性；土地资源的配置过分于分散化不能对产业集聚和产业结构提升发挥引导作用。

第四，人口、产业和土地利用的效率较低，是造成中国城镇化形成粗放性城镇化发展的主要原因。

第五，在促进人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化内在平衡的过程中，管理能力和服务供给不足，进一步使得城镇化所暴露出的各种城市问题日益严峻，这使得加强人口和社会管理、加强土地规划和土地利用管理、加强产业规划和产业结构调整的制度创新显得非常重要。

因此，良好的城市化所要求的人口城市化、土地城市化和产业城市化的相互平衡。要实现人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化之间的内在平衡，一方面要求实现城镇化增长速度的内在平衡，另一方面要求城镇化过程中实现结构调整、效率提升和加强管理服务。从这来两个方面实现城镇化发展的内在平衡。对于前者可以说是一种外延性城镇化发展过程的内在平衡，后者是一种内涵性城镇化发展过程的内在平衡。

对外延性城镇化发展的内部平衡来说，产业城市化和产业分工的扩展推动人口迁移流动和人口城市化，人口城市化推动城乡空间格局的变动和空间规划的调整，而城乡土地利用的调整也为企业建立和推动新产业发展带来新的机会。

实现内涵性的城市化发展，则需要从人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化的产业调整、效率提升和加强管理服务中来优化城镇化的内在平衡。随着城市化过程中通过土地资源的开发利用，强化了土地的稀缺性，并推动提高土地生产率，并以此为杠杆促进城市产业结构提升和升级，并实现不同产业的合理分布；随着产业进步、城市经济产业技术创新和生产率水平的提高，才能够提高就业的质量，为新城市居民提供更好的保障和教育培训，并促进人口逐步融入城市；而随着对人口对生活质量和社会服务需求的提高，对城市空间形态、公共资源配置和人口分布相适应的要求，推动宜居城市和城市质量的整体提升。

因此，城镇化过程中实现内在平衡的城镇化，构成城市转型发展的过程。外延性城市化意味着工业化程度提高、城市人口增加、建成区面积扩大，是要素扩大的城市发展；而内涵性城市化意味着城市发展将进一步提升到科技创新和产业升级、提升到人口市民化和对城市生活质量的追求，以及提升到对土地资源的优化利用，这就形成了更高层面的城市转型发展过程。相对于在外延性城镇化过程中比较重视人口增长、土地利用变化和经济GDP增长，在土地约束、人口约束日益显现的过程中，城镇化的发展转型就越来越需要重视内涵型城镇化的提升，重视存量的土地规划、人力资本投资和经济发展方式转型，这才是中国未来城镇化发展的根本努力方向。

人口、产业变化和土地利用的平衡关系和动态演进，告诉我们城镇化发展本身是一个不断进步的过程。从不平衡的城镇化中产生社会问题和带来发展风险。在不平衡的发展中，相应地促进均衡，促进要素平衡是城镇化发展的第一波力量；同时通过实现结构的平衡性、空间的平衡性，和管理服务能力的提升，使得城镇化有一个不断内涵深化的作用。

城市化过程总是在不断从不平衡向平衡发展，不同地区的城市化处于发展转型的不同阶段，也面临各不相同的问题。而正是通过城市化发展逐步从外延性城市化向内涵性城市化的升级转型，以及通过不同地区、不同城市间城市化的交错转型，从而整体推动中国城市化发展，并为经济持续增长提供源源不断的动力。

文章选自：任远：《未来的城镇化道路》，复旦大学出版社，2018年。

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