联合国为什么经常疲于奔命？

前些天听到一个段子：说不同收入的男生睡前在想什么？

月薪5万的在想：团队需要再整合一下。

月薪3万的在想：那个方案还需要再改改。

月薪2万的在想：那个客户到底喜欢什么。

月薪5千的在想：华为P40的像素肯定吊打苹果。

月薪3千的在想：宾利添越肯定不如迈巴赫s600。

月薪2千的在想：俄罗斯对北约东扩的态度对美国全球战略的影响。

我和几位女性朋友，虽然月薪不止两千，但我们考虑的问题却是国家层面的，我们自觉入座月薪2千的位置上。我不认为这些人是拿着卖白菜的钱，操着贩白粉的心，闲的。倒觉得这些拿着低工资，操着总理的心的人委实可爱。正因为这个庞大的工薪阶层，有着与国同呼吸共命运的家国情怀，才让我们这个国家遇到困难时，国人团结一致，创造奇迹。我可不想看到精致的利己主义在社会上蔓延。

今天康小白就带着大家一起，跟着施展老师，操一下联合国秘书长的心吧。

现代国际社会国家之间交往，无外乎就两种：双边外交、多边外交。双边外交，就是两个国家一对一地打交道，然后签定协议；多边外交就是多个国家互动，甚至形成一个国际组织，在这个多边的平台上开展外交活动。

多边外交是在20世纪后才大规模出现的，这跟两次大战之后国际道德观念的转型有关。两次大战是大国争霸的结果，战后人们认为在国际层面也应该建立一种民主秩序，才能防止大国的任性给人类带来灾难。怎样才能形成这种民主秩序呢？那就是国际事务上得大家聚在一起开会，商量着来，开会的事情逐渐地制度化、平台化，就成为多边外交组织。

有了国际层面的民主化这种考虑，多边外交组织也成了国际行为正当性的来源。比如我们在国际新闻里经常会听到一些说法，某某行为获得了联合国授权，联合国就是今天世界上最重要的多边外交组织。

联合国旗帜与《联合国宪章》前言 张旭东摄

实际上联合国的决议对成员国并没有强制力，但是却会让成员国的行为获得道义正当性。国际层面上所谓“得道多助失道寡助”，这里的“道”，就是由联合国来定义的。

然而，多边外交组织的实际作用，与人们的期待，一直存在着相当距离。近年来咱们也越发可以感受到，联合国经常疲于奔命，成员国不在乎联合国决议的事情也是经常出现。为什么会这样呢？这与多边外交组织所特有的一系列困境相关。

多边外交组织的困境，归纳为五点：代理人困境、权力责任不对等困境、价值观不一致的困境、道德判断与执行力相分离的困境，以及治理机制与治理对象不匹配的困境。当然还有别的问题，但我们就聚焦在这五个问题上。下面分别来说一说。

01   代理人困境

代理人困境。这是个制度经济学上的概念，它是说，公司的投资人通常没有精力去亲自经营这公司，便会雇一些职业经理人来替他经营。

但是职业经理人跟投资人的利益并不是完全一致的，职业经理人的最大利益在于挣到更多的工资和奖金，而投资人的利益在于让公司获得更为长远和有效的发展。两种利益之间存在冲突的可能，职业经理人有可能在经营公司的过程中做一些对自己有利，但却损害投资人利益的事情，这就是代理人困境。

多边组织中同样存在这个问题。多边组织要处理的问题很多，需要有一个规模较大的组织架构，又需要有一系列执行组织目标的官员。官员们也乐于提升多边组织在国际上的影响力，因为多边组织越是能在国际上刷存在感，就越有机会从各国争取到更多的财政拨款，官员们的日子过得越舒坦。

所以，多边组织出现之后，很快就会形成一系列基于这个组织本身的独立议程，有些议程会独立于发起国的意愿之外。

这就会带来一个麻烦，因为有些议程只是多边组织中的官员为了刷存在感而发起的，跟解决真正意义上的国际政治问题并没有直接的关联，这就会给多边组织的运转带来一系列冗长和低效的问题，联合国近年来受到的一些诟病，便与此相关。

    02   权力和责任的不对等

第二困境，权力和责任不对等的困境。

这与大量小国加入了多边组织有关。小国天然地有进行多边外交的渴望，你可以想象一下，小国和大国如果进行双边外交，那么大国是无悬念的甲方，小国基本上只能在乙方的位置上忍着，这对小国来说是十分不利的。

而一旦进入多边外交的秩序，大国的优势地位马上被多边的结构给约束住了，所以相比大国，小国会更加渴望多边外交，即便是靠双边外交就能解决的事情，小国也渴望把这类事情放到多边平台上来处理，以便改善自己的不利地位。

但问题也就出在这里了。多边组织的民主特征是要靠投票来呈现的，但小国的票数和它们在国际秩序中的利益相关性，并不成比例。这就好比小区里的业主委员会，投票时会有一个要求，就是你的投票权重，跟你所拥有的物业面积之间是要成正比例关系的。

但在联合国中，小国在数量上占据着绝对优势，但它们在国际事务上的利益关联度和它们所拥有的票数之间并不对等。这就让小国经常会为了自己的一些想法而扰乱议程，使得实际议程的运转出现大量冗长无效。

当然，为了防止这种问题的出现，联合国里面还有一种特殊的制度安排，比如联合国安理会里有五个常任理事国，这五个大国对国际政治的走势有着极高的利益关涉，所以也就有着特殊的权力地位，用来克服这种权力责任不对等的困境。

但是这仍然无法实质性解决问题，因为大国有可能会收买小国，这么做并不困难，而一旦小国被收买，联合国做出的决策，就会背离发起国的初衷，这也是代理人困境的另一种呈现。

     03    价值观的不一致

之所以会出现这种问题，又在于第三个困境，就是价值观不一致的困境，这主要是与大国有关了。

虽然安理会里面有着常任理事国跟非常任理事国的区别，以便区分大国与小国不同的利益关涉度，但五个常任理事国也还是需要靠投票来决定很多重大事项的。

这里就又有了问题，就是参与投票五个大国并没有一致的价值取向，这也就意味着联合国在决策过程中，在事实上放弃了价值承诺。

一个组织或者说一个政治体，要想获得人们的认同，一定是基于某些最底层的精神要素，而不仅仅是基于物质性的要素。因为物质性的要素太容易流变了，如果仅仅是因为物质上有好处，我才认同你的话，一旦这好处没了，面对敌人我便不会有跟你站在一块拼死一战的想法。只有我在精神上对你有认同，才会为你拼死而战。

人们形成精神认同的根基，则在于稳定可信的价值承诺。但包括安理会五大常任理事国在内的联合国成员国，并没有一致的价值取向，投票结果经常并不是反映着人们的价值判断，而只不过是一种偶然的利益组合的结果。

这种情况下，虽然联合国在宗旨上有价值承诺，但在事实上放弃了这种承诺。那么联合国如何还能期待成员国对它有真正意义上的认同呢，多边组织的运行和它的初衷也就背离而去了。

    04   道德判断和执行力的分离

由此出发，又有了第四个困境，就是国际事务决策的道德判断与执行力相分离的问题。

虽然联合国在事实上放弃了价值承诺，但是法理上来说，人们仍然公认联合国是国际行为的正当性来源，比如美国打击伊拉克的战争，因为没有获得联合国的授权，所以国际上对于这场战争的正当性有着巨大争议。

但是麻烦就在这里出现了。一方面，联合国虽然是正当性的来源，但是联合国本身在决策中却无法坚持一致的价值观，从而在相当程度上让人们又对联合国抱有疑虑，正当性本身就不能总是令人信服。

另一方面，联合国本身的执行能力是不高的，国际上出了问题经常需要由大国来出面安顿。就目前来说，美国是最常被人寄予这种期待的。

比如发生在1995年的卢旺达大屠杀，按说卢旺达离美国非常遥远，美国人最多就觉得这件事情好残酷，不会本能地认为它跟美国有什么关系。但是在大屠杀之后，当时的美国总统克林顿却来到了卢旺达，并对卢旺达人民表示道歉，说美国没能在屠杀发生的时候及时进行干预。

克林顿来到卢旺达道歉的一大原因是，人们对美国是有这样一种期待的，就是美国既然是世界霸主，那么世界上出了如此之糟糕的事，美国就应该去管，如果美国没有去管，那么美国就没有尽到应尽的责任。

人们对多边组织中有实力的大国，有一种道义上的期待。能力越大，责任越大。但对大国做的事情是否符合道义，判断权并不在大国的手里，而在联合国的全体成员国手里。

但联合国事实上又放弃了它的道德承诺，这就会使得在对国际事务做决策的时候，联合国的道德判断跟它的执行能力之间分离了，这种分离在有些时候就会导致该做的事情没法做，不该做的事情却硬要求大国去做，这会让国际秩序遇到很多麻烦。

联合国大楼前的雕塑      张旭东摄

当然，需要强调一下，这里所谓的大国并不是特指美国，而是说，无轮任何时候都需要有这样的大国，这大国究竟是谁，那是另一个问题。

     05     治理机制和治理对象的不匹配

接下来还有多边组织的第五个困境，就是治理机制与治理对象不匹配的困境。

当然，这个说的主要是类似于WTO这类的多边经济组织。对于联合国或者北约这类的多边政治、军事组织来说，各国政府应该扮演主角，因为政治跟军事行为的执行权本就在政府手里。

但是对多边的经济组织来说，就不大对劲了。因为事实上，各国的公司才是国际经济活动的真正主角，但是这些主角，也就是各国公司在WTO这种多边经济组织和达沃斯这种多边经济论坛当中的地位却比较边缘，能够发出声音的权重很小，和它们的主角地位并不相称。

为了跟这面这些经济组织做一个对比，我们可以来看看中世纪北欧地区曾经出现过的一个组织，叫汉萨同盟，它可以说是世界上最早的一个多边经济组织。汉萨同盟是由一系列环绕波罗的海和欧洲北海沿岸的商业城邦组成的，同盟里的主角都是商人。通过汉萨同盟，商人们整合起了一个庞大的商业网络，以及大家公认的一系列商业规则。

这样的一种商业网络及其规则可以强大到什么程度呢？举个例子，瑞典地区某位封建王公曾经提出一些跟商人利益相违背的政策，并强迫商人执行，汉萨同盟就规定，同盟所有的船只不去那个封建王公的港口去卸货。连着几年不去卸货，贸易全都离开了，那个封建王公的财政就濒临崩溃。他就只好对自己的政策做出某些调整，以便适应那些商人的要求。这样一种商业和政治的关系，才是经济组织所应该有的逻辑。

联合国大楼前的雕塑      张旭东摄

今天，我们说到了多边组织在今天的世界上的诸多问题，从多边组织的内在困境中，我们既可以看到当下发生的一系列对它的反弹，比如川普对联合国和WTO的不屑就是这种反弹的表现，也可以看到多边组织在未来诸多新的演化可能性。

未来究竟会怎么演化呢？这是需要我们去推测，去观察的。但我们更期待联合国的有作为。

联合国大楼里历任秘书长照片      张旭东摄

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