联合国为何没能成为世界秩序的守护者？| 循迹晓讲
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◎ 作者：熊掌
◎ 编辑：马戏团长
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1944年10月7日，在盟国的胜利渐露曙光之时，中、美、苏、英四国代表在华盛顿一栋叫做敦巴顿橡树园的私人宅邸内举行会议。
会议的具体内容是讨论在战争胜利后建立一个维护世界和平、促进世界发展的国际性组织，该组织定名“联合国”，由大会、安全理事会、国际法庭和秘书处四个机构组成，其中安理会负责维持世界和平和阻止暴力事件发生。大会负责讨论促进国际合作和一般性议题。
◎ 吴贻芳代表中国在《联合国宪章》上签字
1945年，第二次世界大战以盟国胜利结束，联合国正式开始运行。
追溯历史，国际间组织的兴起发源于19世纪。随着蒸汽船、火车和电报在全世界的普及，各国之间的联系日趋紧密，越来越需要国际间沟通与协调。
1865年，负责协调各国之间电报通讯业务的国际电报联盟问世，1874年，协调各国邮政运输业务的万国邮政联盟诞生，这两个组织都被看作是早期国际合作组织的成功案例。
◎ 国际联盟正在召开会议
第一次世界大战后，为了避免大战悲剧重演，各战胜国在战后缔结的《凡尔赛条约》中提出了建立首个世界范围的政治性组织----国际联盟。
国际联盟可以看作是未完成版本的联合国，国际联盟的职责和联合国大体类似，都是为了维护世界和平和促进国际间合作，举例来说，为了在全世界范围内保障劳动者的权利，在国际联盟下设立了国际劳工联盟。
但国际联盟的弱点在于没有组建一支以国际联盟名义在冲突地区维护秩序的武装力量，在意大利侵略埃塞俄比亚和日本发动九一八事变的两场局部冲突中，国际联盟只能进行调查并对纠纷的各方施加外交压力，并没有派出维持和平的武装力量干涉各方武装行动。
◎ 由于不能接受李顿调查团关于九一八事变的结论，松冈洋右宣布日本退出国联
也正是因为国际联盟的这种软弱性，世界大国在希特勒德国发动的一系列闪电般的军事行动和武装入侵面前束手无策，坐视一连串鲁莽的单方面侵略扩大成延烧至全球的世界大战。
有鉴于国际联盟的失败，联合国授权安全理事会组建用于在战区维持秩序和和平的临时武装部队，这支担负警卫任务的部队被称之为“联合国维持和平部队”，以蓝色头盔为标志。后来又陆续有“维持和平警察”等部队组建。
◎ 联合国（部分）附属组织及相关机构
联合国的总部位于美国纽约联合国大厦，以橄榄枝围绕的蓝底白色地球作为旗帜。除了四大初始机构和武装部队之外，随着时代发展和业务拓展，联合国还增设了许多机构，如儿童基金会、开发计划署、人口基金、货币基金组织、教科文卫组织等等。
简单来说，联合国，尤其是冷战结束后时代的联合国正在变得越来越像是一个无所不包、无所不管的全球“大政府”。
这个“政府”的效能如何？有没有达到当年人们建立它时的期望呢？很多国际政治学者认为，虽然联合国作为一个国际机构有这样那样的不足，但它仍旧为世界和平和国际合作发挥了不可替代的贡献。
◎ 联合国大会一般性辩论
首先，联合国成功阻止了的爆发，曾经几次在冷战冲突最激烈的时刻，起到了调解和缓冲的作用，将冲突的烈度和规模控制在可接受的范围之内。
其次，联合国在处理局部冲突、饥荒、自然灾害，甚至于在医疗、教育、人居环境、穷国发展等方面推进国际合作，起到了国际协调和统筹规划的作用。联合国及其下属的一些专业组织为各国产业提供标准，为全球经济发展做出了贡献。
联合国作为第二次大战后最重要的国际组织，一定会在战后的世界发挥一定作用甚至是相当重要的作用，这一点是毋庸置疑的。但联合国真的像是中、苏、美、英四国在当初设想的那样，成为一个国际秩序的捍卫者和促进国际合作的协调者吗？
◎ 联合国安理会正在表决
笔者并不这么认为。
首先来说一说联合国最主要也是最重大的任务，遏止的爆发。在二战之后的几十年并未爆发，而是保持了一段较长的相对和平的时光。这个功劳应该归功于联合国吗？
要解答这个问题，首先要回答第二次世界大战是怎样爆发的。
第一次世界大战结束后，随着和平红利的降临和各国的恢复性生产，全世界也曾有过一段短暂的黄金期。但好景不长，随着1929年经济危机的爆发，全球都陷入严重的生产萎缩和大萧条中。
在处理这场世界性经济危机的过程里，并没有多少国际协作经验的各国，尤其是强大的资本输出国美国和英法两个老列强，采取了个人自守家门，不管它家火上房的独善其身政策，导致危机的后果向德国和日本这样资本落后的制造业强国积累，最终导致国际协作机制彻底破裂和战争爆发。
相对的，在第二次世界大战结束后，各国的经济恢复并不再是单打独斗。美国和苏联两个超级大国为了阵营的稳定各自扛起了所属阵营的复兴任务。
◎ 马歇尔计划：在美国资金援助下重铸欧洲工业
美国在欧洲大力推进马歇尔计划，引导各国国家力量促进私营企业的重建。在日本和韩国和东南亚提供优惠贸易条款和产业扶持，让亚洲各国依靠美国这个大市场振兴经济。
苏联在社会主义阵营里展开各种各样的经济和工业援助，中国人比较熟悉的苏联援助的一百多个大项目，将全套现代工业化体系引入中国。其实除中国外，苏联几乎对经互会里的经济较落后的成员都进行过力度很大工业和经济援助，截至1989年，苏联对12个社会主义国家和49个发展中国家提供了858亿卢布贷款援助。
◎ 著名的798艺术区，其前身就是由前苏联、民主德国援建的“北京华北无线电联合器材厂”
美苏两国这种“为整体利益吃小亏”的援助举措，正是二战以后国际局势缓和的经济层面原因。二战后国际矛盾的整体可控和平稳，有赖于超级大国在各自阵营内进行的经济援助和产业扶持。
其次，第二次世界大战后虽然并未爆发真枪实弹的世界性大战，世界各国却陷入了明里不动刀枪、暗中各种角力的冷战对垒中。有冷战而没有热战并不由于联合国的协调工作做得好，而是由于两大阵营都没有彻底消灭对方的绝对优势。
但在两个阵营的边缘接触地带却爆发了许多局部战争和冲突。联合国也曾努力想要平息这些意识形态导致的武装冲突，但在大多数时间里联合国所作的努力都受制于安理会本身的权力结构带来的弊端。
◎ 安理会常任理事国在公开会议上所投的否决票
在安理会的11个理事国中，五个常任理事国拥有“一票否决”的特权，由于五个常任理事国里两个阵营的成员同时存在，导致否决权成为了阵营之间斗争的法宝。美苏两个超级大国频频使用否决权否决安理会对本阵营不利的决议，让联合国遏止阵营摩擦的行动往往还没开始就已经半途夭折。
即使在不涉及阵营冲突的国际热点事件中，联合国的反应也不尽如人意。
1994年卢旺达大屠杀是苏联解体之后国际社会面临的一个种族灭绝事件。在大屠杀发生之前联合国就已经派遣了维和部队在卢旺达执行任务，目的就是为了防止内战重燃。然而，无论是当地维和部队还是联合国驻当地官员都未能及时采取有效措施阻止大屠杀的发生。
论其原因，一是维和部队使用武力的权限十分狭窄，根本无法及时对突然发生的屠杀做出有效反应，其二是联合国的议事沟通程序极为繁复漫长，等到各大国互相联络并决定干预时，屠杀早已经造成数十万人被害。在突如其来的事件面前，联合国冗杂低效的弱点暴露无遗。
◎ 在图西族难民携家带口逃离大屠杀时，联合国主要成员国还在慢条斯理的进行沟通和协调
由于安全理事会太过强势，导致全体会员国参与的联合国大会作用弱化。在联合国大会上的发言有时候变成了一些政治人物的秀场。
◎ “请不要让卡斯特罗抓住话筒”
联大一般性辩论的发言通常设定在15分钟，但经常有发言者并不遵守这条规定。发言时长最长的卡斯特罗曾一次发言达4小时，来抨击美国对古巴政策。前利比亚领导人卡扎菲也是联大“发言狂魔”，在联大的演讲经常多达一个小时，有一次因为演讲时间太长，竟然导致随行的翻译晕倒。苏联领导人赫鲁晓夫也是擅长即兴发挥的联大演讲者，有一次他说到激动处，竟然脱下自己的鞋子用力敲打演讲台，成为联大历史上的一件趣事。
有趣归有趣，当联大演讲台成为这样的政治秀场，也就不可能起到当初设计的作用。
◎ 联合国内部的腐败早在2006年就有媒体曝光
在国际合作方面，联合国长期被人所诟病的是其腐败和官僚主义。各种各样隐性或明目张胆的腐败以及官僚主义带来的不负责任和低效率消磨着人们加强国际合作的热情。
有一则例子很好的体现了腐败和官僚主义是如何给联合国的工作带来伤害的。有记者曾发现，联合国粮食计划署在对某非洲国家的饥荒地区进行粮食援助时，和控制饥荒地区的军阀合作，由粮食署运送援助粮到当地，军阀负责分发粮食给饥民。
实际上，等粮食运到后，军阀手下的士兵就用10公斤一袋的小袋面粉代替50公斤一袋的大袋面粉，堂而皇之的贪污了援助粮的80%，而粮食署的工作人员在整件事发生时就站在一旁无动于衷。
因为按照粮食署和军阀达成的协议，只要粮食署将粮食交到军阀手中就算完成了任务。当时也有人辩解说粮食署在第三世界国家的行动必须有一定灵活性，不然灾民根本无法得到救济。
但也有观点认为，如果当地军阀将粮食署的援助当成一门有利可图的生意，该地区的饥荒只怕永远无法根除。
◎ 有时候在发展中国家开展项目不得不和当地军阀合作，这样无疑也会带来严重的腐败和贪污
联合国的官僚作风体现在很多方面，其中最为人诟病的一点是行政开支的庞大，以开发计划署为例，该署负责第三世界国家的联合国援助项目，每年仅在行政开支上就花费45亿美元，其中大约7成属于跟项目没有直接关系的各国国家机构上。
有关联者指出，许多国家的高层官员都将参与联合国项目的职位看作是安插亲戚和心腹的“肥缺”，如果将这些无关紧要的职位取消，开发计划署至少能节约10%～15%的经费。
◎ 特朗普怒斥联合国低效和官僚主义
美国前总统特朗普曾经抨击联合国机构臃肿低效，说其从2000年以来雇佣的员工增加了一倍，经费上涨了140%，针对这种批评，时任联合国秘书长古铁雷斯也表示，联合国的改革已经到了迫在眉睫的地步。
近年来，随着对联合国的腐败和官僚主义的指控日渐增多，联合国也开始进行相关方面的改革，尽量减少腐败现象的发生，提高行政效率，避免设立过多无效岗位。
但笔者对联合国机构发展的整体趋势仍旧持悲观态度。联合国各机构所出现的种种弊端，有些是因为制度不完善或者是监管不够到位，但更深层的原因可能还要从联合国最初设立的目标去寻找。
在前文已经提到，联合国实际上是国际联盟的修改加强版，为了避免国际联盟的“九龙治水无所成”的弊端，特别设立了五个有绝对话语权的常任理事国，为了避免让安理会的决议成为空文，又设立了维和部队。
然而，中国人说：“道不同不相为谋”。安理会想要维护和平，将东西两个阵营的主要成员一起拉进常任理事国圈子，反而使得这个小团体不能像某些规模大一点但价值观和社会形态趋同的国际组织那样协调一致，行动有力。
◎ 从1946-1979年之间，苏联成为使用否决票最多的国家
由于各方频繁使用否决权，使得安理会每每在维护和平的重大关键时刻反应无力，难以发挥作用。即使是那些双方都能达成一致的场合，两大阵营的成员也往往各行其是，这说明，二战结束以后的世界形势其实并不足以支持建立一个真正能够起作用的跨阵营国际机构。
联合国在成立后的七十年时间里，陆陆续续建立了很多不同功能的国际组织，从促进发展中国家建设到为各行业制定标准，联合国的管辖机构几乎涵盖了人们生活的各个方面。尤其是苏联解体后，联合国将关注重心放在了环保、少数群体权益等议题上，似乎是在为后冷战时代的自己寻找合适的定位。
然而联合国毕竟是一个将全球大多数国家囊括进去的庞大组织。各个国家的发展水平和社会情况千差万别，很难靠某个全球性的组织对问题给予一刀切的答案。
联合国推进的各个项目则多多少少有着“一刀切”的毛病，也因此被人评论为“使用发达国家标准看问题”、“不接地气”、“缺乏对本地社会的了解”。导致“一刀切”的并非是种族歧视或是贫富差距，而是试图将联合国这样的机构建设成无所不“管”的世界性大政府而产生的必然结果。
在未来，联合国仍将是世界上最大的国际合作组织。但若是想让这个已经进入“古稀之年”的国际机构运行的更加廉洁高效，势必需要增加联合国本身的监管和保持透明度，减少不必要的开支和流程。
但最为关键的是，联合国不必将自己打造成一个将世界性难题统统揽上身的“地球保姆”式强政府，而是应该成为一个自主合作和沟通的平台，让那些愿意合作、珍惜合作关系、自觉遵守合作条款的国家成为国际合作舞台的主角，才能让联合国真真正正的成为良好世界秩序的守护者。
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