滥伐的林木要没收吗

这个问题的争论本来随着《中华人民共和国森林法》的修订而告一段落，但是，随着《中华人民共和国行政处罚法》的修订，该问题争论又重新点燃。滥伐的林木究竟是否应当没收呢？试论如下：

一、问题缘起

1984年9月20日，第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国森林法》。该法第三十四条第一款规定，“滥伐森林或者其他林木，情节轻微的，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处以违法所得二至五倍的罚款。”该规定没有没收滥伐林木的罚则。

1993年7月24日，最高人民法院向吉林省高级人民法院下发《关于滥伐自己所有权的林木其林木应如何处理的问题的批复》（法复〔1993〕5号）。该批复指出，“属于个人所有的林木，也是国家森林资源的一部分。被告人滥伐属于自己所有权的林木，构成滥伐林木罪的，其行为已违反国家保护森林法规，破坏了国家的森林资源，所滥伐的林木即不再是个人的合法财产，而应当作为犯罪分子违法所得的财物，依照刑法第六十条的规定予以追缴。”该批复规定，滥伐林木应当予以追缴。

以上批复虽然针对的是滥伐林木刑事案件处理问题，但是针对滥伐林木行政案件处理的质疑由此而生。为什么刑事案件中的滥伐林木应当追缴，而行政案件中的滥伐林木不能没收？其法理逻辑是什么？是《中华人民共和国森林法》规定不完善，还是最高人民法院批复有瑕疵？前两年，最高人民法院曾就该批复进行过调研论证，以决定是否予以废止，但至今未有定论。

1998年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过修正的《中华人民共和国森林法》。该法第三十九条第二款规定：“滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。”

2019年12月28日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过修订的《中华人民共和国森林法》。该法第七十六条第二款规定：“滥伐林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期在原地或者异地补种滥伐株数一倍以上三倍以下的树木，可以处滥伐林木价值三倍以上五倍以下的罚款。”

以上修正和修订的《中华人民共和国森林法》，仍然没有没收滥伐林木的规定。于是，办案单位也逐渐接受了在刑事案件和行政案件中对滥伐的林木进行不同处理的方式。

2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过修订的《中华人民共和国行政处罚法》。该法第二十八条第二款规定：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”依照该规定，滥伐林木的违法所得是应当予以没收的（林权人滥伐自己所有的林木，下同），由此，对是否应当没收滥伐林木的争论又重新开启。

二、问题分析

也许有人会说，《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款规定的是“没收违法所得”，并没有规定“没收非法财物”，因此，对行政案件中滥伐的林木不能适用该规定处理，而应当适用《中华人民共和国森林法》的规定。要弄清楚这里面的弯弯绕绕，需要从以下三个方面来进行分析：

其一，从法律解释学上来分析

单从文义解释来看，以上理解似乎没错，但是从目的解释来看，并非没有探讨的余地。

“任何人不得从其违法行为中获利”，是现代法治社会中的一项重要社会共识，《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款规定正是这一法理的体现。

之前的制度设计者认为，滥伐的林木是林权人自己所有的林木，林权人滥伐林木只是违反了国家有关林木采伐管理制度，并没有侵犯他人财产权，林权人占有自己的合法林木，不能予以没收。

这种将林木财产属性与行政管理秩序“硬分离”的方法论，应当是一种机械唯物论，而非辩证唯物论。林木的生态属性与财产属性是存于一物之上的，二者相互依存，其中任何一种属性改变都会改变林木本身而成为他物。从林木到木材，财物性质已发生根本变化，即使是移植林木，林木的生态价值也会受到损害。而导致这种改变或损害的，是违法行为的力量，因此，滥伐林木的林权人占有木材，是通过违法活动实现的，而不是天然地合法占有。将滥伐的林木（木材、移植林木）认定为违法所得，于理通畅。

事实上，《中华人民共和国行政处罚法》已清晰地界定了什么是违法所得。该法第二条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”这里明确规定了行政处罚法意义上的“违法”，就是违反行政管理秩序。该法第二十八条第二款规定：“违法所得是指实施违法行为所取得的款项。”滥伐林木所得的款项是不是实施违法行为所取得的款项？当然是。总不能认为滥伐林木所得的款项是实施合法行为所取得的款项吧？至于这种款项能否以实物形态存在，以下再论。

再者，不能认为滥伐林木只是单纯对管理秩序的破坏，没有对他人利益的实际损害。林木的生态法益是一种公共利益，这也是林木采伐管理制度设立的根据。违反林木采伐管理制度，就是对公共利益的侵害，除应当依法承担刑事或行政责任外，还应当依法承担有关民事责任。

《中华人民共和国民法典》第一千二百三十五条规定：“违反国家规定造成生态环境损害的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用:

“（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失;

“（二）生态环境功能永久性损害造成的损失;

“（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用;

“（四）清除污染、修复生态环境费用;

“（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”

由此可见，林权人占有滥伐林木是以侵害国家和公共利益为代价的，并非合法占有自己的财产。将滥伐的林木（木材、移植林木）认定为违法所得，于法有据。

其二，从违法所得形态上来分析

滥伐的林木（实物形态）是否属于违法所得，在不同的法律中有不同的规定，不可一概而论，需要结合法律规定作具体分析。

在刑事案件中，滥伐的林木应当属于《中华人民共和国刑法》第六十四条规定的“违法所得”。该条规定，“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔。”很明显，这里的“违法所得”在物质形态上包括“一切财物”，并不局限于资金或钱款。

在行政案件中，不同法律对“违法所得”物质形态的界定也不一样。譬如，《中华人民共和国森林法》第七十七条规定：“违反本法规定，伪造、变造、买卖、租借采伐许可证的，由县级以上人民政府林业主管部门没收证件和违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处二万元以下的罚款。”这里所指的“违法所得”，显然是指钱款。

原《中华人民共和国森林法》（1984年版）第三十四条第一款规定：“盗伐森林或者其他林木，情节轻微的，由林业主管部门责令赔偿损失，补种盗伐株数十倍的树木，并处以违法所得三至十倍的罚款。滥伐森林或者其他林木，情节轻微的，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处以违法所得二至五倍的罚款。”显而易见，这里的“违法所得”包含钱款在内的所有财物形态。

那么，《中华人民共和国行政处罚法》所指的“违法所得”是指的什么财物形态呢？资金或钱款形态。该法第二十八条第二款规定，“违法所得是指实施违法行为所取得的款项。”那能不能根据目的解释的需要，将这里的“款项”作扩大解释，使其与《中华人民共和国刑法》第六十四条规定的“一切财物”相一致呢？恐怕很难。这倒不是说不能将其作扩大解释，而是作扩大解释之后，就与体系解释起冲突了。

在《中华人民共和国行政处罚法》第九条第二项规定的处罚种类中，“没收违法所得”与“没收非法财物”是相提并论的。如果将该法第二十八条第二款规定的“违法所得”解释为“非法财物”，那么该法第九条第二项规定就难以自洽了。对于同一部法律中的“同一个法律名词”，如果在不同的法条中作不同的解释，那就有可能破坏法律的统一性，不利于法律的正确实施。虽然作不同解释的情形在某些法律中也存在，但是一般不会引起歧义。譬如，《中华人民共和国森林法》第七十六条规定的盗伐林木与滥伐林木，其林木一般为活立木（原国家林业局解释无证采伐灾害木、枯死木也构成滥伐林木）；而该法第七十八条规定的收购、加工、运输明知是盗伐、滥伐等非法来源的林木，其林木一般为木材（第五十六条第四款规定“采挖移植林木按照采伐林木管理”）。

于是，有人提出，既然《中华人民共和国行政处罚法》所指的“违法所得”是指“款项”，那么不是“款项”的滥伐林木（木材、移植林木）就无没收的法律依据。单从文义解释角度来讲，自然没错，但是从目的解释角度来讲，其显然不具有合理性。同一个违法行为，滥伐的林木没有交易成钱款就不能没收，而交易成钱款就予以没收，这个法理逻辑何在？人民群众所认知的公正性何在？对于这种处理方式，社会是难以认同和接受的。不难想像，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》正式实施后，此类案件的信访、行政复议或是行政诉讼是断然不会少的。

其三，从法律适用的基本原则上来分析

在执法实践中，滥伐的林木交易成款项的，就应当依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款规定予以没收，而不能依照《中华人民共和国森林法》第七十六条第二款规定处理。

有人认为，《中华人民共和国森林法》关于滥伐林木的处理规定相对于《中华人民共和国行政处罚法》而言是特别规定，按照特别法优于普通法的法律适用原则，应当适用《中华人民共和国森林法》规定。

这不免有些似是而非。《中华人民共和国立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”问题的关键在于，《中华人民共和国森林法》与《中华人民共和国行政处罚法》不是同一法律位阶的法律，前者的法律位阶要低于后者，其规定不能与后者相抵触。

在我国，按照宪法和立法法规定的立法体制，法律位阶共分六级，从高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规和规章。《中华人民共和国行政处罚法》是1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的，虽然2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议进行了修订，但是，依照《中华人民共和国立法法》第七条规定，其属于基本法。而《中华人民共和国森林法》是1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的，2019年12月28日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议进行了修订，其属于普通法律，不能与上位法规定相矛盾。

即使不以法律位阶论，姑且将《中华人民共和国行政处罚法》与《中华人民共和国森林法》当成同位法，依照新法优于旧法的法律适用原则，也应当适用《中华人民共和国行政处罚法》规定，而非《中华人民共和国森林法》规定。

因此，对于滥伐的林木交易成款项的，应当依法予以没收。对于滥伐林木行为的处理，除应当适用《中华人民共和国森林法》第七十六条第二款规定外，还应当同时适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款规定。对于滥伐的林木没有交易成款项的，理论上应当予以没收（应然），但实践中如果取保守态度那也无可厚非，这应当是基于现实的一种无奈之举（实然）。

三、问题解决

对于滥伐的林木，刑事案件与行政案件处理不一，行政案件实物形态与钱款形态处理不一，如此会导致法律价值取向不统一，严重影响执法公正性，因此，有必要对有关法律规定予以完善。可从以下三个方面入手：

其一，完善《中华人民共和国行政处罚法》规定

虽然从逻辑上讲，A→B，并不等于非A→非B，亦即《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款规定并未排斥行政机关应当没收非法财物，但是，是否应当没收非法财物毕竟未在该法中予以明确规定，实践中也只得依照普通法律规定来执行。更重要的是，在缺少基本法指引的情况下，有些普通法律也有意或无意地没有对此作出规定。譬如，《中华人民共和国森林法》就没有规定没收滥伐的林木。因此，要发挥《中华人民共和国行政处罚法》对下位法立法的指引作用，就必须将这一立法漏洞补上。

具体来说，可以参照《中华人民共和国刑法》第六十四条规定，将《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款规定修正如下：

当事人有违法所得或者获取非法财物的，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。

其二，完善《中华人民共和国森林法》规定

虽然在立法过程中对是否应当没收滥伐的林木多有争论，且立法者最终采取了否定方案，但是，在新修订《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款规定精神指引下，有必要依照“任何人不得从其违法行为中获利”法理，将《中华人民共和国森林法》第七十六条第二款规定修正如下：

滥伐林木的，由县级以上人民政府林业主管部门没收滥伐的林木或者违法所得，责令限期在原地或者异地补种滥伐株数一倍以上三倍以下的树木，可以处滥伐林木价值三倍以上五倍以下的罚款。

其三，完善《中华人民共和国森林法实施条例》规定

《中华人民共和国森林法实施条例》现正在修订之中，可以借此机会，将没收滥伐的林木或者违法所得写进法律责任。目前的难点问题是，《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款只有没收违法所得的规定，没有没收非法财物的规定；《中华人民共和国森林法》第七十六条第二款则既没有没收违法所得的规定，也没有没收非法财物的规定，作为下位法的《中华人民共和国森林法实施条例》能否突破上位法规定来作完善？应当来说，补充“没收违法所得”（钱款形态）规定是有上位法依据的，问题不大；而补充“没收滥伐的林木”（实物形态）规定则只有法理依据和精神指引，能否“特事特办”的确考验立法者智慧。

为避免不必要的“折腾”，可考虑先将“没收滥伐的林木或者违法所得”写入《中华人民共和国森林法实施条例》第三十九条修订条文之中，并力争在本条例发布之日前完善《中华人民共和国森林法》第七十六条第二款规定。

对滥伐的林木是否应当没收，看似是对非法财物（木材、移植林木）的处理问题，实则是对生态产品（林木）性质和地位的认识问题。明白了这一点，就再也不会纠结滥伐的林木是否为林权人的合法财产，如此，是否应当没收也就不言自明了。