海域使用权和土地重叠的原因分析及对策建议
近来国务院海洋督察组对各省进行督察，发现存在海岸线靠海一侧范围内发放土地证的情形，国土部门与海洋部门对陆海分界定义不一的问题浮现出来。目前国土部门根据第二次全国土地调查及年度土地变更调查确定的土地利用现状图审批建设用地使用权并登记发证，海洋部门则根据2008年修测并动态更新的海岸线对海域使用权审批登记（统一登记前）。
各地时有发现已经颁发土地使用权证的土地位于海岸线靠海一侧，甚至已经颁发海域使用权。某地就遇到一宗案例，1997年地方政府征收集体土地并出让给工业企业，2009年省政府批准了相关地块的海域使用申请并向申请人颁发了海域使用权证，海域使用权人建设时发现土地使用权人已经占用部分土地，提起行政诉讼，主张土地颁证行为无效。土地使用权人则向省政府提起行政复议，主张海域使用权颁证行为无效。这种海域使用权和土地重叠引起的纠纷时有发生，本文拟对此情况进行分析，并提出初步的解决方案。
一、产生原因
沿海省份都存在海域使用权与土地重叠的情况，究其原因，主要有三点：
（一）历史原因。《土地管理法》1986年公布并于1987年1月1日施行，农用地转用征收及审批出让、登记发证等土地管理制度开始建立。2002年1月1日施行的《海域使用管理法》，第2条的规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧到海岸线的海域。”首次将海岸线引入法律层面，并作为陆地和海域的分界线。但迟至2005年国家海洋局部署开展海域岸线修测，修测对象为2003年12月31日前已形成的人工岸线和调查时点实际形成的自然岸线，并于2008年公布。在海洋部门公布海岸线以前，各省国土部门在海岸线向海一侧颁发了土地证的情况不在少数。
（二）部门协调不够，信息共享少。不同于中央将国家海洋局作为国土资源部管理的组织架构，各省以下基本都是海洋渔业部门与国土资源部门分设。虽然各省都发布了海岸线修测成果，但公开的数据只有全省沿海市、县大陆及乡级以上海岛岸线最新长度数据。海洋部门以涉密为由，一直未向国土部门提供海岸线走向、坐标等具体数据。国土部门也无从得知海岸线与土地交叉重叠的情况。
（三）标准不统一，法律有冲突。海洋部门根据国家标准《1：5000、1：10000 地形图图式》（GB/T5791-93）、《1：500、1：1000、1：2000地形图图式》（GB/T7929-1995）、《中国海图图式》（GB12319-1998）规定认为，海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界线的痕迹线，一般根据当地的海蚀阶地、海滩堆积物或海滨植物确定。《海洋学术语-海洋地质学》（GB/T18190-2000）规定：“海陆分界线，在我国系指多年大潮平均高潮位时海陆分界线。”《测绘法》规定，海军司令部航海保证部（以下简称航保部）是海洋测绘的主管部门，负责管理海洋基础测绘工作，也是唯一的海图出版机构。据了解，为保证航海安全，航保部的海图以平均低潮线作为海岸线划定依据。在大多数场合，平均低潮线与零米等深线是重合的。因此国土部门根据《测绘法》的规定，在《第二次全国土地调查规程》明确陆地与海洋的界线采用国家确定的界线，该界线就是航保部提供的海图上最新零米等深线资料。
二、海岸线划定存在的问题
（一）由于海岸带动力作用复杂，自然灾害频繁，地理意义上的海岸线具有较强的不稳定性。一是受主观因素大。海岸线具有位置、形态、特征、演化等集合属性，其痕迹线的实地判别主要根据海岸土壤、植物的颜色、湿度、硬度以及流木、水草、贝壳等冲积物来确定，不同的人对海岸线实地痕迹的判断会产生差异。二是变化大。海岸线位置主要由潮汐作用决定，同时也受海岸坡度、岸滩物质、波浪以及入海河流作用等因素影响，所测得的海岸线只能是近似于平均大潮高潮面与岸滩相交的线。沿海人类的海洋开发利用活动及海岸工程建设、海岸自然动力侵蚀与淤积、流域入海水砂量变化、海平面升降等都会导致海岸形态和岸线位置变化。对于毗邻海岸线的用海，比如填海造地、港池、船坞等，可申请变更予以动态更新。但自然造成的海岸线变化，则会由于更新周期过长而使得准确度偏低。
（二）海岸线划定存在法律瑕疵。按照《海域使用管理法》规定，领海基线向陆地一侧到海岸线属于海域，属于国家所有。由于海岸线修测是国家海洋局单方布置并开展的，修测单位并未全部实地测量，也没有对沿海滩涂登记发证的情况进行调查，部分已确权登记为集体所有的土地，以及被征为国有并出让给相对人的国有土地被划至海岸线靠海一侧，做为国家所有的海域管理。从这个意义上说，海岸线划定虽然是技术性手段确定了海域与土地行政管理的界线，但已经构成对已确权登记的土地权利的征收。依照《立法法》第八条的规定，对非国有财产的征收只能制定法律。仅仅根据土地位于海岸线靠海一侧就认为是国家所有并作为海域管理是站不住脚的。国家海洋局的海岸线修测成果并不能认为就是《海域使用管理法》规定的海岸线。未经必要的管理程序认定，不能成为法定的海岸线。
（三）海岸线的划定标准法律没有明确。法律并未对海岸线进行定义，现有国家层面的定义都是国标。除了河北、海南，其他沿海各省的《海域使用管理条例》均对海岸线进行了不同程度的定义。山东、江苏、浙江比较原则，只是含糊指出按国家标准或国家有关规定执行。福建、广东则明确海岸线是指平均大潮高潮的痕迹所形成的水陆分界线。鉴于海岸线划定涉及对非国有财产的征收，不应认为地方性法规可以根据海岸线划定标准剥夺相对人已确权发证的集体土地及国有土地用地使用权。
三、对策与建议
实地测量的海岸根据质地一般分为淤泥质（也就是一般意义上的滩涂）、沙质、砾质、基岩、生物等类别。福建、浙江等沿海大部分是滩涂。可以说，滩涂只是对淤泥质海岸的统称。在无滩陡岸地带，平均大潮高潮线与零米等深线一致，但在起伏不大的丘陵地区，变化可达几百米，而在平原地区，则可相差几公里甚至几十公里。平均大潮高潮线以上的潮上带滩涂及零米等深线以下的潮下带滩涂的界线归属比较明确，确定陆海分界线争议的焦点是平均大潮高潮线和零米等深线之间的潮间带滩涂的归属。
潮间带滩涂归属于海域还是土地会产生不同的法律效果。如果属于海域，其法律效果是：所有权属于国家，相对人仅可拥有使用权；使用权的设立、移转、消灭等，须在海洋部门审批；行政管理由海洋部门负责，并按海洋管理区划予以管制。如果滩涂属于土地，其法律效果是：既可国家所有，也可集体所有；确权、登记发证，均在国土部门；行政管理由国土部门负责，并依法进行用途管制。
2002年国土资源部《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》认为，“海岸线”是土地和海域的分界线。并向国务院法制办请示滩涂是在海岸线以内还是以外。国务院法制办的复函认为，依照现行法律规定，“滩涂”属于土地；“滩涂”与“海域”的划分，关键在于“海岸线”的划定，属于法律执行中的具体问题。鉴于海洋局是国土资源部管理的国家局，建议你部会同国家海洋局进行充分论证后拿出划定方案，必要时报国务院批准后实施。该复函未区分滩涂的自然分类，笼统认为是土地，并要求国土资源部与国家海洋局对海岸线划定联合出台方案报批，可以认为认可国土部门在滩涂发放土地证的合法性。鉴于国土资源部与国家海洋局至今未对海岸线联合划定，国家海洋局单方面划定了海岸线，引起了海域使用权与土地权利的纠纷，建议：
（一）国土资源部与国家海洋局联合开展海岸线的重新划定，并与第三次全国土地调查的底图相衔接，明确界定国土空间的范围。目前距离国家海洋局制定“905”专项修测海岸线已经10年，自然岸线及人工岸线都发生了较大的变化，需要对海岸线向海一侧已确权发证的土地进行排查和排除。实际上海洋部门在海域动态监管系统中有对填海造成的岸线变化进行动态变更。本次调查要明确划定《海域管理法》中作为陆地和海域分界线意义上的海岸线，既不以航保部海图也不以国家海洋局海岸线为准，并承认已经登记发证的土地权利人的权利，不得因划分海岸线直接产生征收土地的效力。可在国务院主持下进行，并建立定期更新机制。
（二）在国土资源部与国家海洋局联合开展海岸线的重新划定前，建议按照“尊重历史、面对现实、互利互让”的原则，对海域使用权与土地权属之间的纠纷进行调处。调处过程中不应纠结于海岸线的划定与海域的认定，而应从双方权利人的权利先后及合法性着眼。对于国土部门在海岸线向海一侧发放土地证的行为，不得依据海洋部门的海岸线认定为违法。对于海岸线划定并公开前已经确权登记发证的土地与海域使用权重叠的，应承认土地权利人的权利在先，撤销海域使用权证或采用开天窗的方式扣除土地证的范围。对于2008年以后发生的土地与海域使用权重叠的，本着互利互让的原则协商解决。作为权宜之计，国土部门可通过在土地利用现状图上套合海岸线的技术手段，主动避让，避免今后类似情况再次发生。
本文发表于《中国土地》2018年第2期
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