中国铁建董秘余兴喜解读PPP模式 | 文字实录

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导读 ID：RailWorld中国铁建董秘余兴喜解读PPP模式 | 讲座文字实录PPP讲座：中国铁建董秘 余兴喜讲座现场：新财富杂志主办的第18期【来吧—投研圈】线上沙龙文字实录by：轨道世界小编余兴喜中国铁建董事会秘书。1976年加入中国铁建系统，曾任铁道部第二十工程局（中铁二十局集团有限公司前身）建工处总会计师、中铁建总公司财务部总会计师、中铁建总公司财务部副部长兼资金结算中心主任、中铁建总公司投资部经理、中铁建总公司财务部部长、公司财务部部长，自2010年10月起任本公司董事会秘书。现亦担任本公司非全资子公司中铁建山东京沪高速公路有限公司董事。先后毕业于陕西财经学院和北京交通大学，并取得经济学学士学位 和管理学硕士学位，高级会计师，具有中国注册会计师资格、中国注册税务师资格和企业法律顾问执业资格。文字实录：我也非常高兴，有这样一个机会与大家交流、切磋。我下面我就PPP这个话题与大家聊聊。讲的不对的地方，请各位批评指正。我先简单讲一讲这样五个问题：1.与PPP概念和范围有关的几个问题.2.中央政府关于PPP的政策3.PPP的典型结构4.中国铁建已签约的PPP项目5.PPP模式展望。然后看各位有什么问题，我们讨论一下（小编注：本部分实录略）。第一部分，讲一讲与PPP的定义和范围有关的几个问题，这里面有几个小问题。第一个是关于PPP的概念及相关问题。大家知道PPP是英文的Public-Private-Partnership的简称，这三个词是公共的、私人的、伙伴关系，看到这三个词基本就知道是一个什么样的东西。据说，PPP的定义有广义的和狭义的之分，广义的，泛指公布部门与私人部门为供公共产品和服务而建立的各种合作关系，而狭义的有各种各样的侠义就不再说了。那么我们看中国政府是如何定义的。财政部2014年9月23日发布的76号文件将PPP模式称为政府部门和社会资本合作模式，定义为：政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。国家发改委2014年12月2日发布的2724号文件中定义为：政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。有人说，中国的定义比国外通行的定义扩大了，将国外的私人资本扩大到了社会资本的范畴。实质上是没有区别的，在国际上，私人部门包括了个人、个人独资企业、合伙企业、公司等一切公共部门以外的机构。中国的社会资本含义与国际上私人资本含义是一样的，之所以用社会资本这个词，是因为在中国的语言环境里下，私人资本这个词容易让人理解成个人和所谓民营企业，像我们中国铁建这样的国有控股的上市公司，是社会资本，也是国际上所说的私人资本。第二个小点，关于PPP的范围及相关问题。由上面的中国政府对PPP的定义，可以基本确定，PPP包括的范围，按照2015年5月19日国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见。也就是国办发〔2015〕42号文件，公共服务领域包括了能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等领域，方式包括了BOT（建设—运营—移交）、BOO（建设—拥有—运营），BOT和BOO的区别在于，BOO有“拥有”没有“移交”，BOT有“移交”没有“拥有”，最主要的区别是BOT是有期限的，而BOO是可以没有期限。那么按照这个文件也包括TOT，也就是转让—运营—移交，和ROT，也就是改建—运营—移交。ROT是原来不具备运营收费的条件，需要投入一定资金改建以后才能运营收费的。上面说的PPP包括了BOT、BOO、TOT和ROT，那么包不包括BT呢，按照政府发的一系列的文件是不包括BT的。从定义上说，它虽然也是一种政府部门和社会资本合作的模式，但它不具备使用者付费和政府付费这两个条件中的任何一个，所以BT模式应该不属于中国政府大力推广的PPP模式。我听过一些专家讲PPP，把BT这种模式包括了进去，这是不符合中国政府的有关规定的。那么PPP和特许经营是什么关系呢？PPP应该包括了特许经营，但PPP的概念远远大于特许经营。在上面提到的国务院办公厅转发三部委指导意见的74号文件第十二条讲到鼓励采取PPP模式的各个领域后，有这么一句话：“其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行”。这就说明，特许经营是属于PPP之中的。一般的PPP项目不需要特许，只有特定领域的特殊项目才需要特许。比如前面讲到的农业、林业、科技，在这些领域，过去就有很多社会资本和个人在经营，公司也很多，在这方面是不需要特许的。但是如果一个企业在哪里要修一条高速公路要收费，这是需要特许的，没有许可不能做。还有一个问题，前面说PPP包括了BOT，那么是不是所有的BOT都是PPP呢，我的观点是“不是”。尽管BOT的项目的最终业主绝大部分是政府，也就是公共部门，但也有一些BOT项目的最终业主不是政府部门，例如我公司下属的一家三级子公司就做过一个比较小的BOT项目，是一家发电厂的运煤铁路专用线，它的最终业主就是一家企业，不是公共部门，它的结构和运作方式与所有的BOT项目都是一样的，但它没有政府或者叫公共部门这个要素。不能算PPP项目，但还是BOT项目。以上关于PPP的概念和范围就说这么多，之所以要先说这个问题，是为了明确我们所要讨论的东西是一个东西，这是能够进行讨论问题的一个基础。上面是第一部分内容，第二部分中央政府关于PPP的文件，到目前为止，中央政府就有关问题发过十个文件，按照时间顺序分别是：财政部2014年9月23日《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》【财金（2014）76号】国务院2014年11月16日国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见【国发[2014]60号】财政部2014年11月29日《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》【财金（2014）113号】发改委2014年12月2日《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》【发改投资（2014）2724号】财政部住房和城乡建设部2015年2月13日《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》【财建〔2015〕29号】发改委2015年3月10日《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》【发改投资[2015]445号】财政部2015年4月7日《关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》【财金[2015]21号】财政部交通运输部2015年4月20日《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》【财建〔2015〕111号】六部委2015年4月25日《基础设施和公用事业特许经营管理办法》【发改委令 财政部令 住建部等六部委 令第25号】国务院办公厅财政部发改委人行2015年5月19日《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》【国办发〔2015〕42号】中央政府对某一个具体问题如此密集发布这么多文件，历史上是没有的，这足以说明中央政府对PPP模式推广的重视。时间关系，这些文件具体内容就不再细讲。第三个问题，讲一讲PPP模式的典型结构，PPP模式在中国大陆实际上已经有很多年历史了。只是我们过去不把它叫做PPP。比如过去大量的收费高速公路的BOT项目，实际上也是典型的PPP项目。中国大陆最早的BOT项目，是1995年广西来滨电厂的B厂，有二十多年的历史。收费高速公路的BOT项目，我们公司过去也做过不少，一般的结构就是社会资本和政府或者政府的平台公司成立一个合资公司，社会投资人控股。比如这个项目总投资100个亿，资本金假定20%，25个亿，社会投资人占百分之八十的股份，出资20个亿。地方政府的高速公路公司占百分之二十，五个亿，那么二十五亿的资本金会分期到位，另外七十五亿的资金由银行贷款解决。银行贷款一般要求股东单位提供完工担保，所谓完工担保，就是要在项目建设达到可运营之前，股东单位对贷款进行担保，在项目建成可运营以后用收费权质押来替换股东担保，也就是说运营后股东不再进行担保，由项目自身的资产来进行还款保证，这就是典型的项目融资。刚才说这个BOT项目其实也是一种典型的PPP，过去不叫PPP。那么叫PPP的，国内比较早的，比较典型的就是北京地铁的四号线项目。北京地铁四号线，2013年底开工，2009年通车运营，总投资153亿，分成两部分，A部分和B部分，A部分是土建，107亿，B部分是车辆、信号等机电部分，一共是46亿，A部分占70%，B部分占30%，特许经营期是30年，资本金是百分之35%。一共15.2亿，港铁占49%，首创占49%，北京基础设施投资公司占2%。由项目贷款融资30.8亿，融资成本年利率为百分之5.76，项目测算的全部投融资的内含报酬率是百分之七到八，资本金的内含报酬率也就是收益率是百分之十。项目还有一个风险分担机制，这个风险承担的主要针对两个方面，一个是客流量，一个是票价，因为票价是由政府审批，具有一定不确定性。在客流量方面，实际的客流量有高于预测的客流量的时候。刚才没有说是这个A部分的土建由政府出资的，B部分的机电部分也就是46亿是由特许经营公司来投资的。那么A部分土建107亿是全部由政府投资的，政府投资这部分给项目公司在运营期使用的。这里风险分担是说，当实际的客流量高于预测的客流量，要支付给政府A部分支付一定的租金，租金支付多少是和客流量挂钩的，但是如果实际客流量低于预测客流量时候呢，就不再支付租金。如果连续三年低于预测客流量的百分之85，政府要给项目公司补贴，这是对客流量风险的分担。另外有一个关于基本票价的约定，如果低于这个票价，政府要全额补上，如果将来的实际票价高于这个票价，那么百分之30属于特许经营公司，百分之七十要返还给政府。可以说北京地铁四号线是中国比较早的PPP项目，它的项目结构也是比较典型的，现在很多地方的城市轨道PPP项目还是沿用它的结构模式。那么下面第四个问题就是中国铁建已经签约的PPP项目。从2015年7月24日到现在，我们公司一共签约了五个PPP项目。总的投资规模是五百二十四亿元。由于其中一个项目我们不控股，不合并报表，所以如果按照合并报表口径计算的话，是四百七十四亿元。五个项目分别说一下：1）第一个项目是，7月24日，我们中标了安徽芜湖城南过江隧道的PPP项目。这个项目的总投资是43.5亿。这个总投资是由我们投资人投的，政那负责征地拆迁和临时用地的费用，不在投资里面，就是说有关土地的费用都由政府负担，这个项目的工期是54个月，收费期25年，单车通行费是每辆每一个标准车是22.26元。2）第二个项目是8月27号签约四川德阳到都江堰高速公路项目。这条高速公路的主线长91.2公里，还有延长线18.4公里，总的投资估算159.5亿元。计划建设工期3年，收费期是29年11个月零10天，实际上与过去的BOT项目是一样的。3）第三个项目是(成都经济区环线高速公路)德阳至简阳段高速公路，全长104.56公里，总投资估算136.2亿元，计划建设期3年，收费期是29年11个月，这也是一个典型的BOT项目。4）第四个是9月16号我们中标的北京兴延高速公路项目，总投资是130.96亿元。北京市的首发集团利用政府出资，出资本金的百分之49，我公司出自百分之51，政府资本金不计算投资收益，建设期39个月，运营期25年，这个和过去的一般的BOT项目有所不同的是政府出资不计算投资收益。5）第五个项目是10月23号我们中标的贵州瓮安至马场坪铁路项目。该工程概算总投资50.4亿，特许经营期30年，资本金百分之四十，资本金里面政府出资占百分之四十九，社会资本出资占百分之五十一，其中我们下属公司中铁二十局占百分之二十。这里边有一个风险分担机制，就是社会投资人的收益率达到百分之八之前的，政府的出资人不参与分红。当社会投资人的收益率超过百分之八以上的时候，政府投资人才参与分红，但必须保证社会投资人至少百分之八的收益，另外，假如这个项目实际收益率低于百分之八，甚至低于同期银行贷款利率，社会投资人可以要求政府投资人回购，也就是说项目收益率最低不能低于同期银行贷款利率，这是一个风险分担机制。这是我们今年下半年中标的5个项目的情况。公司对PPP模式的政策或者态度是“积极稳妥”。总体上我们会积极的去做，但在具体项目上，我们对每个项目要进行详细的考察，详细的可行性分析，要确保这个项目收益符合标准，风险可以接受。公司目前也在跟踪很多PPP项目，因为现在PPP项目大部分还是要投标的，所以还会陆续有后面的PPP项目。这是今天我说的第四个问题。第五个问题就是对PPP模式的展望。这个我不说太多，总的我觉得呢，目前地方政府有大量的PPP模式项目在运作。有的投资者问，好像说的多，实际出来的不是很多，我觉得这个非常好理解。因为PPP模式是中央政府从去年底开始推，一直到到今年5月还在发指导意见，地方政府有一个学习和消化的过程，另外每个项目有一个策划过程，像每一个项目的结构都是需要详细策划和计算的，所以需要一定时间。可以预见，未来PPP项目会越来越多。PPP项目主要在哪些领域会多呢？主要应该是在城市轨道，这是一个PPP项目比较多的领域，城市轨道包括地铁。另外就是目前主要政府大力推行的城市地下管廊，这个方面的也较多。（还有）传统的。……以下为提问，略。工业新媒体系列/Industry 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