强化专门教育填补罪错未成年人分级干预体系的重要环节 | 新法解读④

导读

2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议表决通过《刑法修正案（十一）》和新修订的《预防未成年人犯罪法》。

近期，微信公众号“团中央权益部”将陆续刊发系列推送，带您关注了解这部和未成年人息息相关的法律，本篇为读者带来北京师范大学刑事法律科学研究院副院长、未成年人检察研究中心执行主任何挺教授的权威解读。

一、分级干预与专门教育

大量神经科学与脑科学的研究证明，青少年大脑的许多与心理逻辑相关的区域都处在发展阶段，在这一特殊的时期运用何种矫治措施，将会对其终身产生持续性的影响。有关未成年人犯罪的研究也发现，大多数未成年人在实施犯罪行为之前常常已经实施过不良行为甚至严重不良行为。对已经出现不良行为的未成年人，如何尽早进行符合未成年人身心特点的有效干预是预防未成年人犯罪的重中之重。

新修订《预防未成年人犯罪法》（以下简称“新《预防法》”）第2条开宗明义地指出：“坚持预防为主、提前干预，对未成年人的不良行为和严重不良行为及时进行分级预防、干预和矫治”。

与现行《预防未成年人犯罪法》（以下简称“现行《预防法》”）使用“预防”一词相比，增加的“干预”一词，彰显了本次修法重在填补与完善罪错未成年人分级干预体系，其中加强专门学校建设和发展专门教育便是其中非常重要的环节。

专门学校是对具有严重不良行为的未成年人进行教育矫治的重要场所，专门教育则是对具有严重不良行为的未成年人开展的针对性教育，旨在通过有效干预矫治未成年人心理和行为偏常，预防未成年人犯罪。

我国的专门学校与专门教育之前也称为“工读学校”和“工读教育”，始于1955年北京市海淀区设立我国第一家工读学校，后为淡化“工读痕迹”和避免“工读标签”，改为专门学校和专门教育。现行《预防法》第35、36条将“送工读学校进行矫治和接受教育”规定为对严重不良行为的重要矫治方式，并规定了相应的程序以及工读学校教育的内容等。

二、新《预防法》有关

专门教育的修订内容

多年实践证明，专门教育在预防未成年人犯罪方面发挥了重要的作用，但同时也存在包括缺乏明确法律保障、入学程序不清、收生范围受限和社会资源引入不畅等问题。除了为淡化标签效应将“工读”改为“专门”外，新《预防法》主要从以下四个方面对作为分级干预体系重要环节的专门教育进行了补充、完善：

第一，在“总则”部分以专条规定专门教育的地位与性质，明确其是国民教育体系的组成部分，需被纳入经济社会发展规划，这为加强专门学校建设、发展专门教育并充分发挥其在分级干预体系中的作用提供了最基本的法律保障。

新《预防法》第6条规定：“国家加强专门学校建设，对有严重不良行为的未成年人进行专门教育。专门教育是国民教育体系的组成部分，是对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的重要保护处分措施。”

该条还要求省级人民政府应当将专门教育发展和专门学校建设纳入经济社会发展规划。尤其需要指出的是，该条明确将专门教育界定为“保护处分措施”，充分体现了教育与保护相结合的宗旨。

此外，与之相呼应的是，新修订《未成年人保护法》在第130条也明确规定，《未成年人保护法》所称学校包括专门学校，这也进一步指出了专门学校在国民教育体系中的地位。

第二，梳理并明确了专门教育的适用范围和入学途径。

一方面，新《预防法》在第38条对九类严重不良行为明确予以界定的基础上，将专门教育针对性地适用于有严重不良行为的未成年人，不适用于仅具有较轻微的不良行为的未成年人。

另一方面，针对目前“三自愿”入学原则导致专门学校生源萎缩和专门教育作用受限的情况，新《预防法》在保留了未成年人的父母或者其他监护人、所在学校向教育行政部门申请入学这一途径的基础上，增加了由教育行政部门会同公安机关决定送入专门学校接受专门教育的途径。

新《预防法》第44条规定：未成年人有下列情形之一的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育：

（1）实施严重危害社会的行为，情节恶劣或者造成严重后果；

（2）多次实施严重危害社会的行为；

（3）拒不接受或者配合本法第41条规定的矫治教育措施；

（4）法律、行政法规规定的其他情形。

这一新增的入学途径实际上主要针对的是公安机关在办理治安违法或其他案件中发现的有严重不良行为未成年人需要接受专门教育的情形，希望可以在很大程度上解决目前公安机关缺乏适当的处分措施而只能“一放了之”的问题。当然，教育行政部门如何“会同”公安机关作出决定才能实现上述目的有待实践检验和进一步细化。

第三，完善和丰富专门学校开展教育的具体内容。与新修订《未成年人保护法》所规定的对未成年人所需要开展的一系列教育相呼应，新《预防法》第47条规定专门学校应当开展道德教育、法治教育、心理健康教育，根据实际情况进行职业教育，并要求对未完成义务教育的未成年人，专门学校应当保障其继续接受义务教育。当然，与普通学校相比，专门学校所开展的教育应当根据有严重不良行为的未成年人的具体情况更具针对性，并分级分类进行教育和矫治，这也体现了分级干预的原则在专门教育这一层面的进一步细化。

第四，明确了专门学校与普通学校和家庭教育的关系。专门教育的目的是为了矫治有严重不良行为未成年人的心理和行为偏差，使之回到普通学校或者回归正常的社会生活。

为此，新《预防法》第46、47条从两方面规定了专门学校和普通学校的关系：

一方面，明确了接受专门教育的未成年人经评估转回普通学校就读的程序，并要求原所在学校不得拒绝接收，以及特殊情况下不宜转回原所在学校的，由教育行政部门安排转学；

另一方面，为避免专门教育对未成年人的标签化影响，明确要求专门学校的未成年学生的学籍保留在原学校，符合毕业条件的，由原学校颁发毕业证书。

三、实施展望与需要

进一步明确的问题

总体而言，新《预防法》在对不良行为、严重不良行为进行相对更为清晰分级的基础之上，通过专门教育的完善来填补对部分具有严重不良行为未成年人缺乏有效干预措施的空白，可以更好地发挥专门教育的优势，使我国的罪错未成年人分级干预体系更为完善。

当然，新《预防法》有关专门教育的规定也存在一些有待进一步探讨与明确之处，包括专门教育指导委员会如何开展工作和进行个案评估、教育行政部门和公安机关如何分工合作、专门学校同时开展专门教育和专门矫治教育如何进行区隔、检察机关决定附条件不起诉和人民法院决定免予刑事处罚的未成年人是否可以接受专门教育等等。这些问题都有待实践的进一步检验与探索。根据新《预防法》第7条，有关专门学校和专门教育一些更为细化的规定，还有待国务院进一步制定。

另一方面，新《预防法》有关专门教育的规定能否有效实施还取决于专门学校建设的实际状况。我国目前不同地区专门学校的发展状况参差不齐，有的省份还没有设立专门学校，一些专门学校目前的收生范围主要是有不良行为而非有严重不良行为的未成年人。专门学校如何进行转型升级以符合对有严重不良行为未成年人开展针对性矫治教育的需求，需要我们在新《预防法》实施之前进行相应的准备和建设工作。