乱七八糟的郡县制

扁舟秦汉系列之秦帝国的灭亡（十九）

郡县制是秦帝国的关键标签，用郡县制取代之前的分封制是秦帝国进步的标志。

由于后续的汉帝国恢复了分封诸侯王，很多现代历史爱好者甚至据此认为秦帝国是个超前的帝国。

总之，秦帝国由于太过于超越时代而败亡后，后续的帝国走回了落后的老路。

随着众多秦简和早期汉简的面世，我们已经有机会深入了解到帝国基层的郡县乡里体系的原貌。

我们这才发现秦帝国时期的基层组织结构，和人们想象中的郡县制有着太大的差别。

实际上后世的人们往往是用后世的郡县制在生套秦帝国时期的所谓郡县制。

如果我们问大家，郡是什么？

相信很多人觉得这简直是一个无聊的问题，郡不就是县的上一级行政组织吗？

就好比现在的县上面有地级市，市上面还有省，省上面才是国家。

秦帝国时期无外乎就是县上面只有郡，郡上面就是国家嘛。

然而问题来了，秦帝国的郡真的是这么回事吗？

县道官之计，各关属所二千石官:其受恒秩气（饯）禀， 及求财用委输，郡关其守，中关内史；

受（授）爵及除人关于尉。

县官上计执法，执法上计最皇帝所。

上面两段都是岳麓书院秦简中关于秦帝国时期的律令，我们翻译下：

县级别的官吏需要将日常的财政信息，主要是俸禄支出、月食供给以及请求辖区内的财用调配输送，上报给郡守。

而爵位的授予、官吏的人事任免，则上报给郡尉。

但关键的县政府日常运作上计材料，则上报给执法，再由执法汇总上报给皇帝。

这个“执法”的官职史书没记载过，但是其承担的责任却非常重。

这里有个关键概念是县的“上计”。

简单来说就是县每年向上级的汇报材料，这个汇报材料事无巨细，极其繁杂和枯燥，这里就不多介绍了。

我们理解了上两节介绍的刑徒经济，理解了县廷有一支刑徒组成的国企队伍的话，那么对这个上计就比较好理解了：

就是把本县当年与经济相关的所有事务，尤其是刑徒相关的所有经营、劳作、物资与人力情况，统统上报。

而县里的这个最关键的日常行政事务上报对象，不是郡守，而是执法。

很显然，“执法”角色才是县一级行政职务的主管领导，执法的权限不仅于此：

以尺牒为书，当免者人一牒，署当免状，各上上攻所执法，执法上其日，史以上牒丞相、御史，御史免之。

属、尉佐、有秩吏，执法免之，而上牒御史、丞相。

上面还是来自岳麓书院秦简的秦律令资料，说的很清楚：

执法拥有郡县的所有人事弹劾权，各部门书记级别（史）需要上报到中央的丞相和御史大夫，其他官吏执法直接就可以免职。

这里的“执法”角色，其实很类似于汉武帝以后的汉帝国设立的“刺史”，是以监察区的形态存在的。

汉帝国的郡越来越多，管理起来不太方便，就把几个郡合成一个州，派刺史去监察州内的郡县干部是不是遵纪守法，有没有贪污腐败。

渐渐的州这个监察区就成了实际的行政区，州刺史成了辖区内的最高军政领导。

但是秦帝国时期的监察区显然要比汉帝国混乱得多。

在汉帝国的地方行政划分中，郡是独立的军政单元，州通过监察逐渐成为上级军政单元，是区划和级别都很清晰的层级关系。

而秦帝国是郡和执法监察区分担军政职能，都不能成为一个独立的行政单元。

从现有资料来看，帝国的郡和执法监察区似乎并不相同。

在岳麓秦简里，往往县都有所属执法区的概念，并且和郡相提并论，如：

徭律曰：发徭，兴有爵以下到人弟子、复子，必先请属所执法，郡各请其守

在里耶秦简中，人们有直接的发现，迁陵县属于洞庭郡，有洞庭监御史，但是同时存在临沅监御史。

临沅是洞庭郡的属县，监御史普遍认为就是上面提到的“执法”，也就是说，郡的辖区和执法的辖区很可能是不重合的。

那不管怎么说，把管全局的郡守、管人事的郡尉和管经济与行政职能的“执法”合到一起，总可以算一个上级行政单元了吧？

没那么简单。

这里的核心行政职能属于“执法”，可是执法辖区是一个监察区概念，不具备实体，也就无法履行实际的行政职能。

如果无法理解这句话，我们通过例子来解释下：

入禾稼、刍糜，辄为曆籍，上内史。刍糜各万石一积， 咸阳二万一积，其出入、增积及效如禾。

已禀衣，有余褐十以上，输大内，与计偕

在咸阳者致其衣 大内，在它县者致衣从事之县。县、大内皆听其官致，以律禀衣。

县、都官以七月粪公器不可缮者…都官输大内，内受买（卖）之，…都官远大内者输县，县受买（卖）之。

这里的内容大家不用太理会，主要是说：

所有的谷物、草料、衣物、废弃公器等物资都要通报首都市委书记，物资离得近的统统输入“大内”，也就是中央库存；

离首都远的县则输入县库存（少内）。

这里我们发现一个重要问题，那就是不存在郡一级的物资库存，这就是前面说的监察区不具备实体的含义。

当然，帝国的郡级单元在行政上的缺失不仅仅在于物资库存。

我们今后进一步深入帝国基层就会看到，县一级的几乎所有民政部门都缺少郡一级的上级部门。

也就是说即便把与郡交叉的监察区也算进去，郡一级的单元也无法在具体民政上对县级行政单位予以管理和指导。

看来看去，郡这也不能做，那也不能做，那么郡级单位到底能做什么呢？其实能做的还是很多的。

回顾下《扶苏到底怎么得罪的秦始皇》和《公子扶苏为什么乖乖自杀》，我们专门介绍了帝国的军事制度。

可以看到郡一级单位具备一个重要的职能，就是发兵入屯，也就是说郡一级单元在军事上拥有重大权力。

实际上，郡级单位关于军事上的权力不仅于此。

我们现在能知道，跨县的财物尤其是钱的调配权在监察区的执法，但是有一笔钱却是完全由郡守掌握的：

金布律曰：出户赋者，…五月户出十六钱，其欲出布者，许之。

十月户赋，以十二月朔日入之，五月户赋，以六月望日入之，岁输泰守。

这笔叫户赋钱是人头税。

帝国除了根据土地收粮食税以外，每年还会对每一户征收现金，现金都输送给郡里的太守。

那这笔专门给太守掌握的钱是用来干嘛的呢？我们就不做枯燥的考据了，简单来说这笔钱都用于郡守的两个主要权责：

一个是前面提到的郡守的日常财政职能：俸禄支出、月食供给以及请求辖区内的财用调配输送。

当然，看了上两节就知道，这些事务郡守只是起一个组织作用，县里官吏和刑徒的薪水和口粮实际上都是县级刑徒组成的“国企”自产自用，财物也都存在县级仓库里。

这些事务郡里都不直接掌握实体，主要起个文书的转发、存档和签字的功能，不过这点事总得雇人花点钱去弄。

真正郡守完全掌握主导的财政功能是“治库兵车马”，也就是政治郡内的武器装备，郡守收到的人头税的钱大头花在这里。

也就是说，郡一级不掌握具体钱粮物资，但掌管与车马兵器相关的武库。

现在，我们对秦帝国的郡县制就有了概念了，郡一级其实并不是独立的行政单元，他是一个军分区。

帝国的县廷上级单元一团乱麻：

物资收支和出纳直接由首都行政单元主管；

主要经济事务、司法解释和人事监察由监察区的执法主管；

一般财政文书签转、司法执法和兵器装备由郡守主管；

军事征发和兵员管理、人事管理由郡尉主管。

这样的地方组织模式，得到的结果就是县是一个独立的行政单元，拥有几乎全部军政经职能。

可是却没有一个二级行政单元可以统筹县廷，县级行政职能的统筹只能由中央直接负责。

中央直接面对上千个县，缺少二级行政单元，这无疑极大的增加了帝国基层结构的脆弱性，也为地方崩溃从而颠覆帝国埋下深深的伏笔。

其实郡县制本身不需要什么天才的发明，春秋时期楚国就有了县，郡则是在晋国最早出现的。

当诸侯国逐渐扩张到广阔的面积，离首都远的地方要设个县来管理，县多了要加个郡来管理，这是自然而然的事情，不需要多么高明的智商。

恰恰是帝国这样奇特的郡县制，是没法自然生成的，令人困惑。

为什么帝国好好的二级行政组织不建立，搞成这么个随时可能崩盘的混乱架构呢？

其实原因不复杂，答案就在前两节介绍的帝国的根本经济基础——刑徒经济中。

帝国政府的根本民用物资和常备军用物资，生产单元都在县一级，根本经济财政都源自县一级的刑徒，县一级承担了完全的财政收支单元，没有了郡一级独立财政单元的存在空间。

如果我们还不理解，那不妨解释得更详细一点。

国家与县级基层之间增加的州、郡（类似现在的省市）单元，行使其行政职能的核心在于转移支付：

基层税收的上缴节流与分配，上级拨款的辖区内调动，基于中央指导的跨州、郡间转移支付。

然而，秦帝国时期，县域经济的核心仍然是周王国的核心，也就是力役地租，这就导致郡一级行政单元没有存在的基础。

物品才能方便的转移支付，只有以粮食为主的实物地租，以铜钱银钱甚至纸币为主的货币地租，那才存在转移支付的可行性，眼下县财政主体是一个个刑徒组成的劳役地租，这怎么转移支付法？

所以，帝国的郡只能成为一个军分区。

帝国的核心分配秩序是爵位优先，而爵位的主要来源是军功授爵，因此帝国最关心的是军事上的统筹，所以设立郡一级军分区方便管理，满足军功爵位阶层的需求。