EPC+F的若干问题分析
近两年来，国家政策层面一方面大力推动基础设施和公共服务补短板，一方面持续严控政府债务风险。整顿规范后的PPP模式本应借此焕发第二春，但作为唯一的投融资明渠似乎仍是叫好不叫座，EPC+O、EPC+F等模式却频频见诸各地公共项目交易市场。
今天，我们就针对“EPC+F”的若干问题进行分析研讨。
1.“EPC+F”的定义
EPC+F:工程总承包+融资，承包商负责项目融资。值得注意的是，国际工程领域的EPC+F项目承包商只提供融资支持服务，融资责任仍由业主承担，业主通过申请主权担保，与金融机构签订买方信贷协议。
2.“EPC+F”的适用项目领域
目前EPC+F主要适用于由政府投资的基础设施和公共服务领域。
政府投资项目，是指政府使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等进行全部或部分投资的项目。政府投资的方式分为直接投资、资本金注入、投资补助、基金注资、担保补贴、转贷和贷款贴息等。如果政府通过财政直接投资或资本金的方式投资项目，则项目为政府直接投资项目，项目单位一般为政府有关部门、事业单位或专门设立的临时指挥部等等。按照政府投资项目的相关管理规定，上述项目单位可依法委托代建单位对项目建设进行管理。在此情况下，地方国企(含平台公司)可以成为代建单位，并在实际上履行建设单位的职能。
需要注意的是，代建制在实操层面的推广和应用并未达到主管部门的预期，地方政府直接指定或委托地方国企(含平台公司)实施项目建设的情况屡见不鲜。
对于政府投资项目之外的其他项目，即应属于企业投资项目。即便投资人是项目所在地的国企(含平台公司)，项目性质也是企业投资，地方国企(含平台公司)为项目单位(同时也可以是项目业主和建设单位)。
3.“EPC+F”三大主体的关系
在“EPC+F”模式下，除政府方外，一般涉及三大主体：地方国企、EPC承包商和合资公司。地方国企即前文所述项目建设单位，EPC承包商则是通过招标程序取得特定项目承包权的经济实体。至于合资公司，通常由地方国企与EPC承包商(或其关联单位)合资设立，其功能在于打通特定融资渠道，并赋予EPC承包商相应的工程款结算保障。融资渠道因融资主体而异。对于“EPC+F”模式而言，政府方和地方国企通常需要借重EPC承包商的资金实力及融资能力，同时不能违反建筑法对于EPC合同的工程款结算要求。为此，EPC承包商(或其关联单位)需要通过与地方国企共同设立合资公司，以双方共同注入资本金的方式部分解决特定项目的EPC合同工程款支付难题及EPC承包商的合理关切。至于项目的其他资金需求，则需要通过其他融资渠道加以解决。为此，EPC承包商(或其关联单位)和地方国企必定需要提供不同程度的增信支持。倘若项目本身拥有政府付费来源(基于前文所述的特许经营或ABO)，当然也可以用于项目融资之目的。
为实现上述融资安排，地方国企和合资公司之间存在一个身份转换的问题。即合资公司需要成为项目建设单位，从地方国企承继其与EPC承包商之间的EPC合同。这里可能涉及到的相关合规问题及解决方案，需要具体问题具体分析，此处不赘。
4.“EPC+F”涉及的四个问题
如前文所述，“ECP+F”模式主要适用于基础设施项目。因此，基础设施项目投融资的基本逻辑对该模式无疑也是适用的，该模式同样需要回答以下四个问题：
Q:项目所需资金从哪里来?
A:暂定答案：EPC承包商(或其关联单位)的股权出资、项目资产抵押或收益权质押融资、第三方担保(或其他增信方式)融资。
Q:资金如何使用?
A:暂定答案：通过合资公司启动项目建设，支付工程款及其它费用。
Q:相关投资如何回收?
A:暂定答案：项目自身收益，以及必不可少的政府资金支持(政府履行出资义务——适用于政府投资项目、政府付费——适用于特许经营或ABO模式、政府回购项目资产或合资公司股权)，具体资金来源及相关安排因项目而异。倘若完全没有政府资金作为后盾，“EPC+F”模式的可行性存疑。
Q:如何在合法合规 的前提下解决以上三个问题?
A:在当前的地方债管控政策环境之下，除履行对政府投资项目的出资义务之外，政府方对“EPC+F”模式的资金支持方式应当着重避免触碰地方债管控红线，这一点需要项目各方予以正视。
综上所述，“EPC+F”模式的初衷在于在PPP这扇“前门”推开不易而后门已封的情况下，为地方基础设施项目的启动找到出路。但在实操层面，与此有关的安排常常过于简单粗放，使得该模式怎么看怎么像一扇“偏门”或旁门左道，主体不合规、变相BT、违规举债的疑云重重，地方政府、投资人和融资机构在具体应用过程中均应保持足够谨慎。当然，倘若我们能因地因时因项目制宜，针对这两个问题制定合理可行的解决方案，并且游离于红线之外，“EPC+F”或其它一些与之类似的权宜之计，也不一定就是洪水猛兽，避之唯恐不及。工具本无对错，善用者胜。
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