招投标案例，工程建设项目“评定分离”制度的实践探索
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评定分离、总体原则、选用原则、定标规则、价值取向、内控机制、价格竞争、集体议事、竞争性磋商
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实施“评定分离”的总体原则：事先确定定标规则、树立合理价值取向、建立相对稳定的内控机制。定标办法选用原则：价格竞争定标法、直接票决定标法、集体议事法、竞争性磋商法。
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发布时间：2021/03/29
本文简述了“评定分离”制度的实施背景和在深圳、珠海的实施情况,通过对“评定分离”制度在实践中的效果评价，总结其对规范招标投标市场的意义，并就如何进一步深化完善“评定分离”改革提出了改进建议。
“评定分离”起源于深圳市，业内人士认为这是招标投标制度的大胆创新，有利于解决招标人责权利统一的问题；也有不同观点认为这种改革是一种倒退，对其合法性和合理性存在质疑。深圳市自2012年起推行“评定分离”已数年，珠海市也自2017年也开始推行“评定分离”制度，最近几年有越来越多的地区开始或试点推行“评定分离”，我国的招标投标制度迎来较大的变革。
一、 “评定分离”办法实施背景
自改革开放至今，我国的基础建设行业经历了高速发展，但也存在一些问题，过去我国的诚信体系不健全，招标投标活动中围标、串标等现象层出不穷，滋生了一定的腐败现象。从国家到地区的行业主管部门更关注招标投标工作的程序性，择优竞价的内在需求进一步被削弱。
以《公路工程标准招标文件》为例，规定一般项目采用合理低价法或技术评分最低标价法；工程规模较小、技术含量较低的项目，采用经评审的最低投标价法；只有技术特别复杂的特大桥梁和特长隧道项目的主体工程，经行业主管部门批准，可以采用综合评分法。很多地区在具体执行上，将招标的择优需求进一步弱化。以某市为例，在2010年颁布的《某市建设工程招标投标管理办法》规定，最低价评标办法、合理低价评标办法适用于所有的招标；项目总承包、施工总承包招标采用两阶段的评标办法；而综合评标办法，仅适用于服务类及材料采购等招标。
综上所述，从国家到地方的招标投标行业主管部门对综合评分法的使用均有严格限制，项目业主本应根据项目的性质和特点选择适合的评标办法，但实际上项目业主对于评标办法的使用没有太多自主选择权，招标的“择优”需求越来越被削弱，招标人的自主性越来越差，失去了招标选择的话语权，造成了责权错位，招标人负责制的呼声越来越强烈。部分地区陆续开始探讨“评定分离”的可行性，建议推行招标人负责制，由招标人对招标活动、招标过程、中标结果负责。
二、工程建设项目实施“评定分离”的基本情况
1．实施“评定分离”的总体原则
深圳市和珠海市两地人民政府颁发的相关文件提出了“评定分离”的基本概念和实施思路。两地的建设行业主管部门也先后印发了相应的指导规则或工作指引，供招标人参考使用，文中提出了实施“评定分离”的总体原则。
（1） 事先确定定标规则。因定标工作涉及巨大的经济利益，若不事先制定科学合理的定标规则，不按规则监督执行，或者招标人的定标规则经常改动，将导致投标人对招标人心存疑虑，带来廉政问题。在实施层面上，深圳市、珠海市两地的工程建设项目业主单位（或招标人），在建设行业主管部门印发的指导规则或工作指引的基础上，结合企业招标采购工作的实际，制订企业内部的定标工作指引，报行业主管部门核备后实施。
（2） 树立合理价值取向。选择综合实力强、投标报价合理的中标人，是建设工程招标投标的主流价值取向。深圳市、珠海市等地的工程建设项目业主，在制订企业内部的定标工作指引时，在《招标投标法》遵循的公平、公正、公开、诚信的基础上，进一步强调了择优的的主流价值取向，在定标办法的选择上可以体现这一价值取向。
（3） 建立相对稳定的内控机制。深圳市、珠海市等地的工程建设项目业主，在企业内部制订的定标工作指引上，进一步对定标委员会的组成、定标要素、定标的工作流程、定标方法的选择、监督机制等进行了详细的规定，并对招标过程和定标结果进行全面的监督和控制，确保招标投标工作符合国家、行业、企业关于招标投标工作的相关规定，稳定受控。
2.定标办法选用原则
按照深圳市和珠海市两地制订的有关“评定分离”指导规则或工作指引，招标人可以采用下列方法确定中标人：
（1）价格竞争定标法，用最低价、合理低价等方法来确定中标人。
（2）直接票决定标法，采用直接票决的方式确定中标人。
（3）集体议事法，由定标委员会进行集体商议，最终由定标委员会组长确定中标候选人。
（4）竞争性磋商法，由定标委员会以票决方式确定不少于三名候选中标人，定标委员会与候选中标人就投标报价、技术、服务的标准等事宜进行磋商，最终以票决方式在候选中标人中确定中标人。
深圳市、珠海市两地工程建设项目的招标人结合地方法规的规定，在企业内部制订的定标工作指引中，进一步根据企业和招标项目的基本情况制订更具体的操作程序。例如，珠海市某工程建设项目的招标人在企业层面上，约定除招标项目有特殊结构、特殊要求，或要求采用特殊施工工艺或技术，或对施工工期有特殊要求，或无法精确拟定技术规格及招标需求，造成潜在的投标人数量较少，且潜在投标人之间工程经验存在较大差异的，可采用集体议事法或竞争性磋商法外，一般项目应当采用直接票决定标法，原则上不采用价格竞争定标法。进一步体现了招标投标择优的主流价值取向。
三、 “评定分离”效果评价
1．促进了工程建设行业的良性发展
“评定分离”一方面淡化了评标专家的定标作用，打破了投标人围绕评标专家的围标、串标行为；另一方面，以前投标人中标在很大程度上取决于对评标办法、中标原则的研究上，实际上中标后没有按照投标阶段的承诺来履行义务，并且投标人为了提高中标的概率，围标的现象非常常见。“评定分离”促使投标人将精力放在履约表现、工程安全、现场质量管理等方面，通过诚信履约、提高工程质量等行为来获得业主的认可，如果投标人在以往中标项目上履约信誉评价不好，工程安全、质量存在问题，日后通过投标来获取项目将越来越困难。因此“评定分离”将市场主体的履约表现与招标评定因素相结合，打通两者之间的联系，在一定程度上促进了工程建设行业的良性发展。
2．“评定分离”落实了项目业主（招标人）负责制
实施“评定分离”使项目业主的话语权得到进一步夯实，项目业主可以根据项目的特点，选择合适的定标办法来实现自己的招标采购目标，对于特殊的项目，经行业主管部门批准，可进一步通过考察、质询、清标等辅助手段进行定标，选择价格相对合理，施工经验丰富、综合实力较强的中标单位。相比以往，大部分项目采用最低价中标，或经评审的最低价中标，投标人之间低价竞争，中标后再通过偷工减料获取利润，采用“评定分离”招标投标制度后，项目业主的招标选择权和项目管理职责得到统一，这种现象明显减少，工程质量、安全、进度得到较大的保障。
四、存在的问题及改进建议
1．业主专业水平相对缺乏及制度不完善
个别规模较小、建设开发任务量不大的项目业主，存在管理水平相对较低，技术力量较为薄弱，未能理清“评定分离”实施思路和原则，缺乏实施“评定分离”的专家库，没有制订科学合理的工作指引等问题，以至于“评定分离”没有统一的价值取向，没有成熟可行的操作指南，业主面临的廉政风险较大，实施“评定分离”的效果不佳。现阶段仍然需要行业主管部门制定相关的指导性文件，并对招标人进行规范的业务培训和监督管理，提高项目业主的招标水平和项目管理水平。
2．“择优”和“廉政”不平衡
“择优”是项目业主的普遍需求，然而一味强调“择优”，对于票决权利的过度滥用，容易受到外界的质疑以及引发廉政问题，所以深圳市和珠海市两地的行业主管部门以及项目建设单位，在实施了一段时间的“评定分离”办法之后，都对以往的实施效果和问题进行了总结和反思，对“评定分离”管理办法和相关规则、指引进行了修订和改进。
修订的主要思路体现在：建设工程招标定标主要采用直接票决法、竞争性磋商法，原则上不采用价格竞争定标法和集体议事法。一般施工项目采用直接票决法中的一次票决——票决抽签法，特殊的施工类招标、服务类招标项目采用综合择优定标方法。一般的施工类项目先进行择优，选出符合条件的入围的投标人进入到价格竞争环节或抽签环节，最后在入围的投标人里面选择价格得分最高的投标人或随机抽取的投标人作为中标候选人。这种方法对于招标人来说，既在一定程度上确保了择优，又可以降低廉政风险。有特殊要求的施工类招标、服务类招标可以通过综合择优的方式来定标，综合考虑投标人的履约信誉、类似业绩、人员、财务、技术方案、报价等要素，票决综合得分最高的投标人作为中标候选人，还可以根据项目的实际情况，采用清标、答辩等辅助定标的手段，满足不同项目的实际需求。
3．评标专家综合水平需要提高
评标专家认为其定标的权利被剥夺了，对待评标工作比较消极。相当一部分评标专家在给出评审意见时，过于敷衍，对于招标人而言没有太多参考价值。需要进一步扭转评标专家的角色和认知，使评标专家认识到其专业意见在评标工作中的作用和意义，进一步通过学习和培训来提高其综合水平，体现评标专家的专业性、公正性。
五、未来招标投标发展趋势
“评定分离”和“评定合一”均有其科学性和合理性，不同的定标办法与我国社会不同的发展阶段相适应，未来可能除“评定分离”“评定合一”外，还会有不同的评标、定标的办法。目前我国基建项目已经从高速发展转换为高质量发展的阶段，基建行业将面临较大的改革和变化。从国内部分地区相继实施“评定分离”方法的初衷和目的来看，这是工程招标投标市场发展到一定阶段的必然选择，它代表了招标投标市场和行业发展的方向和趋势。
1．招标投标的价值取向将回归“择优”
首先，招标人不再一味地追求低价中标。低价中标的结果往往是承包人在进场后通过偷工减料，忽视质量和安全来获取利润。行业主管部门、项目业主等均认识到低价中标、恶意竞争的行为不利于工程建设项目的履行， “择优”才是招标投标的主流价值，只有选择综合实力较强、价格合理的投标人，工程建设项目的质量、安全才能得到保障，才能确保项目的顺利实施。
2．进一步落实招标人负责制
项目业主作为项目具体策划、实施以及运营等活动的负责人，对项目的特点和需求最为清楚，招标投标作为工程建设的重要环节，决定了项目策划能否顺利落实，决定了项目具体的实施方法和路径，因此项目业主理应在招标投标活动中掌握话语权，由其根据招标项目的性质和特点，决定采用哪种评标、定标办法，对招标的过程和中标结果负责。
3．评标专家真正起到专业评审的作用
评标专家在过去的评标工作中起到了决定性的作用，实施“评定分离”后，评标专家的意见只供招标人参考，定标的权利归还了招标人，很多人认为评标专家的权利将被削弱，评标专家变得可有可无，实际上恰好相反。过去的评标专家在评审时，只需要根据招标文件进行评审，通过打分来体现不同投标人之间的差距，而实施“评定分离”后，投标文件的好坏、投标人之间的差距不再使用打分的形式，而是由评标专家阐述投标人的优缺点，存在的问题，推荐的理由等，给出高度概括的专业性意见，对评标专家的专业技术水平要求将大幅提高。日后评标专家库的入库要求将进一步提高，真正体现评标专家的专业评审作用。
4．招标代理企业和从业人员面临升级转型的挑战
“评定分离”的实施，在很多项目业主和招标代理看来，招标代理工作将演变为简单的会务组织或跑程序的工作，招标代理的角色变得可有可无，其观点过于片面和局限。未来招标投标工作将进一步简政放权，充分体现招标人负责制，招标人的责任越来越重大，需要专业的招标咨询公司在招标工作指引的制订、招标的策划、评标办法、合同策划、项目管理的思路上为其出谋划策。为了达到这种咨询服务水平，就要鼓励招标代理企业升级转型，提供更具备前瞻性、创造性的服务，更重要的是广大的招标代理企业及从业人员需认清形势，注重人员培养和学习，不断完善和提升咨询服务水平，向高智能型人才队伍迈进。未来具有招标策划、合同制订、管理创新能力的招标代理机构将脱颖而出，在市场竞争中进一步凸显其优势，发展会越来越好。
5．建筑诚信体系将进一步完善
目前部分省市的建筑行业诚信体系已经建立，招标投标各参与方如果在招标投标过程中有不诚信的行为，将被记录在案，影响相关诚信得分，对交易主体各方的行为有一定的约束作用，但目前各个地区的诚信得分只是在特定的行政区域内有效，作用和效果不显著。随着建筑诚信体系的健全和完善，预计建筑市场的诚信体系将逐步向全国扩展，诚信对企业和个人的影响将越来越大，企业或个人在某个地区诚信出现问题，将影响其在全国范围内的业务承接，甚至与个人的职业生涯挂钩，对企业和从业人员的发展空间起到至关重要的作用。
6．行业主管部门真正起到监督的作用
“评定分离”进一步落实招标人负责制，使招标人在招标投标活动中掌握相关的话语权，如何把这种权力“关进笼子”里，是对招标投标活动监管带来的新课题。未来行业主管部门不再直接干预招标投标的活动，而是从完善招标投标有关的法律、法规，加强对异议、投诉的监管，加大对违法违规的打击力度，确保招标投标活动在公平公开公正等方面发挥行政监督的作用。因此未来行政监督部门将进一步利用建筑行业诚信平台的建设，将招标投标信息进一步公开，充分发挥社会监督的作用，将行政监督与社会监督相结合，促使招标人、招标代理机构、评标专家、投标人等进一步规范招标投标行为，构建法制保障、公开透明、阳光操作的行政监督体制。
作者及作者单位：温才福，珠海交通集团有限公司；杨清清，华杰工程咨询有限公司