常纪文：修改《中华人民共和国环境噪声污染防治法》，促进社会和谐发展
《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（以下简称《环境噪声污染防治法》）于1997年3月1日实施。2018年12月29日对该法作修改时，为与2018年的国家机构改革相匹配，将“环境保护行政主管部门”修改为“生态环境主管部门”，将“工商行政管理部门”修改为“市场监督管理部门”；为与《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）关于“三同时”验收的规定保持一致，将“经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收”修改为“按照国家规定的标准和程序进行验收”；为促进有效执法，参考《环境保护法》的规定将责令停止生产或者使用的职权由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门下放至县级以上生态环境主管部门。这些修改，仅为与国家机构改革及与其他环境保护法律法规相衔接的零星修改。在大气污染、水污染、固体废物污染等问题整体得到很大缓解的情况下，很多城市的噪声污染投诉和噪声污染相邻权纠纷在环境污染和社会纠纷中的占比明显提升，排在城市纠纷的前列。一些同类的噪声扰民问题在全国各地反复发生，部分噪声扰民问题多年投诉却始终未能有效解决，这些现象表明问题根源不在执法，而是该法的一些规定难以适应新时代环境保护和生态文明建设的要求，有必要予以修订，作适应性修改。现就修改《环境噪声污染防治法》提出如下建议：
在立法名称方面，鉴于“环境噪声污染”的表述使用二十多年仍然难以为社会各界广泛接受，而“噪声污染”的表述为各方广泛使用，可将《环境噪声污染防治法》的法律名称修改为《中华人民共和国噪声污染防治法》，这样既简单易记，也与《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》等法律的名称在表述结构和方法方面保持一致。与此相适应，将所有条文中的“环境噪声”修改为“噪声”，将“环境噪声污染”修改为“噪声污染”。
在立法目的方面，一是第1条增加“促进生态文明建设”的表述，不再设立“促进经济和社会发展”或者“促进经济和社会可持续发展”的表述，因为生态文明包括生产发展、生活富裕、生态良好三方面的内容，这三方面的内容就包括经济和社会的绿色可持续发展。二是将第1条中的“保护和改善生活环境”修改为“保护和改善医疗、生活、出行等环境”，将“保障人体健康”修改为“保障公众健康”。
在适用范围方面，可扩大该法的适用地域和适用事项范围。该法在总则中的适用范围表述应当与后面章节具体规范涉及的区域和事项范围相一致，使具体的法律规定找到法律适用范围的支撑，确保立法的严谨性。一是在适用地域范围方面，该法第63条涉及医院、学校、机关、科研单位、医疗区、文教科研区等区域，这些区域既可以称为噪声发生地区，也可以称为受影响区域，实践中发生的很多纠纷也证明了这一点，但是按照该法总则第2条的规定，适用范围仅将工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音纳入适用范围，没有将医院场所、科研机构实验室等区域产生的干扰周围生活环境的声音纳入进去。二是在适用事项方面，一些领域的噪声扰民现象没有被纳入该法的适用范围或者没有被精准纳入适用范围：如农村柴油机抽水、柴油机脱粒、农产品加工等产生的噪声特别大；一些不属于社会生活的服务行业产生巨大噪声，如用扩音喇叭在街道和社区做广告，在实践中被纳入社会生活噪声，但从逻辑上看不应纳入社会生活噪声；在飞机、公共汽车、地铁、火车上大声喧哗或者高声做广告等。可扩大该法的适用范围，将第2条规定的“本法所称环境噪声，是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象”修改为“本法所称噪声，是指在工农业生产、建筑施工、交通运输、科研实验、服务业、社会生活等过程中所产生的干扰周围生产、工作、生活、学习、出行、疗养等环境的声音。本法所称噪声污染，是指所产生的噪声超过国家规定的噪声排放标准，并干扰他人正常生产、工作、生活、学习、出行、疗养等的现象”。三是对于生产经营场所产生的噪声危害或者可能危害本单位劳动者身体健康的，不能作为噪声污染对待，只能作为职业危害处理，可将第3条第2款规定的“因从事本职生产、经营工作受到噪声危害的防治，不适用本法”修改为“因从事本职生产、经营工作受到噪声危害的防治，适用《中华人民共和国职业病防治法》的规定”，这样可以加强法律之间的衔接。
在监管体制方面，鉴于市县级相关部门在实践中的执法争议，该法修订时可予以重点关注。一是针对频发的跨行政区域的噪声污染纠纷，可建立跨区域的行政监管协调体制。二是针对农业生产、服务行业、科研机构、医院和疗养机构的噪声扰民纠纷，可补充对应监管机构的职责规定。三是针对一些地方的城管、生态环境、公安、住建等主管部门在住宅等建筑物施工、马路等城市基础设施方面的职责关系难以理顺，一些地方的交通部门、规划部门、住建部门在先房后路、先路后房的规划适用理解方面存在分歧，此次修改时应认真听取基层部门的意见，尽量明确和细化，一并予以解决。四是针对铁路和高速公路运输噪声扰民的纠纷问题复杂，导致受害者申请法律救济难，可针对性地明确监管部门和责任部门，解决受害者申请行政监管救济难的难题。五是将噪声污染防治和投诉解决纳入地方人民政府和有关部门生态环境保护目标责任制的考核范围，提升人民群众满意度和幸福感；将声环境保护纳入各级人民政府向同级人大及其常委会报告年度生态环境保护情况的内容。
在具体规范建设方面，体现全面性、明确性和有效性，针对地铁、火车、飞机和公共汽车的乘坐声环境保护新增规定，禁止高声说话、禁止拿扩音器销售商品；明确住宅楼的装修基本要求和作业时间，如双休日和晚间7：00至早上7：30不得作业，被影响者同意的除外；设置飞机飞行线路优化等要求，规定火车机车、地铁机车、汽车、工程车等的噪声污染产品质量标准和定型出厂要求；设置信用管理的措施，对施工企业或者其他产生噪声的企业一年内因噪声污染被处罚两次或者三次后，纳入重点监管名单甚至市场准入黑名单；对限期不改正的行为设置按日计罚的行政处罚措施，保障执法的有效性。
在区域规划和管控方面，可将该法的规范模式由具体规范点源向既规范点源也规范区域源的模式转变。一是针对区域作出产业准入负面清单方面的噪声污染管控规定，针对农业生产、服务业等噪声的管控，规定标准和规范的制定部门和主要要求。二是针对园区内新建、扩建、改建建设项目，规定环境影响评价的简化手续。三是针对先房后路规定噪声污染和振动防治设施设置要求，针对先路后房规定间隔距离和减少振动、降低噪声的要求，预防和解决一些纠纷。四是鉴于《中华人民共和国长江保护法》作了制定专门的流域水环境保护标准的规定，可在该法中新增规定，授权生态环境部门会同有关部门针对长江、黄河等大河流域制定交通运输噪声排放标准。
在行政执法方面，体现规范性和程序性。如该法第21条规定了现场检查的内容，但需要进一步明确，一是该条规定的“县级以上人民政府生态环境主管部门和其他环境噪声污染防治工作的监督管理部门、机构，有权依据各自的职责对管辖范围内排放环境噪声的单位进行现场检查”，需要进一步明确能够合法进入噪声排放单位或者开展现场检查和监测的人员范围，如无正规执法证的生态环境主管部门工作人员是否有权单独进入企业检查，需要细化规定；二是该条规定的“检查人员进行现场检查，应当出示证件”，需要进一步明确出示的证件是什么证件，是否包括不属于正规执法证的生态环境保护部门内部工作证或者颁发的巡查证等。
在社会共治方面，将基层群众性自治组织、社区业委会、社区物业服务企业一并纳入对噪声污染的管理和监督体制；针对符合条件的社会组织设立与《环境保护法》相一致的环境民事公益诉讼制度，针对检察机关设立环境民事和行政公益诉讼制度。充分发挥公众和监督机关的参与和监督作用，促进声环境保护的共建共享。可增加有关促进噪声污染防治产业的发展、鼓励发展噪声第三方监测与治理方面的规范，通过相关环保产业发展提升噪声技术服务业服务于声环境保护的能力，减轻相关方防治噪声污染的经济负担。
（作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）