未经村民表决的集体建设用地使用权流转合同是否有效？

一

问题的提出

在旧村改造实践中，绝大多数项目都会遇到因集体土地房地产不规范流转所导致的动迁难题，如宅基地买卖、集体土地不规范出租、出让等。其中，矛盾尤为突出且困扰合同双方的是未经村民表决的集体建设用地使用权流转合同是否有效，村集体如何收回集体建设用地使用权，合同相对人如何保障自身合法权益。

本文通过研究法律法规及政策规定，结合司法判例，就上述问题展开分析并提出解决建议，以供参考。

二

实践背景

（一）集体建设用地使用权流转实践由来已久

改革开放时期，“珠三角”地区大力发展“三来一补”企业贸易形式，该类企业多建设在集体土地上，依托集体建设用地开展生产、加工、贸易等活动，集体土地的流转广泛存在。这种流转不仅是发展经济的需要，也是流转各方甚至地方政府的共识。

2003年6月，为规范现实中存在的集体流转行为，广东省人民政府出台《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》（粤府〔2003〕51号），允许以出让、转让、出租和抵押等方式流转集体建设用地使用权。2005年6月，广东省人民政府颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令第100号），首次以政府规章明确集体建设用地使用权流转的方式、条件以及程序等内容。

2011年9月，广州市出台《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》（穗府办〔2011〕37号），在省规定基础上细化市级规定。2015年7月，广州市出台《广州市集体建设用地使用权流转管理办法》（穗府办〔2015〕39号）。值得一提的是，2016年2月，广州市白云区黄石街马务经济合作社依据上述规定，在白云区集体资产交易中心公开出让集体建设用地使用权，出让地块土地使用权最终由广州市白云汇集团竞得。目前，该项目已于2017年建成投入使用，并运营良好，受到当地村社群众的普遍好评。

（二）新《土地管理法》放开集体建设用地使用权流转

2019年颁布的新《土地管理法》第63条规定，经村集体民主表决通过后，可将经依法登记的工业、商业等经营性用途的集体建设用地使用权通过出租、出让等方式交由单位和个人使用。

新《土地管理法》在总结多省市多年流转实践经验的基础上，建立了集体建设用地使用权流转管理制度，明确了流转的标的物、流转方式、流转程序以及流转对象等内容，放开集体建设用地使用权流转。

小结：在新《土地管理法》实施前，集体建设用地使用权流转在广东省范围内被政府、民间主体所接受，并早已广泛实践。新《土地管理法》的颁布实施，则从法律层面允许并规范集体建设用地使用权流转。但是，早期由于村集体管理不规范、村民法律意识淡薄、监管制度不完善等原因，导致未经村民表决集体建设用地使用权就已流向市场，从而引发一系列纠纷、争议，且普遍存在于旧村改造项目，亟待解决。

三

司法判断观点

司法实践中，针对未经村民表决的集体建设用地使用权流转合同是否有效，各级、各地法院观点并不统一。

（一）各地司法裁判观点

1、未经表决，合同无效

参考案例：1）邯郸市康企房地产开发有限公司、晋城市城区西上庄街道办事处苗匠村村民委员会合同纠纷案（案号：（2017）晋民终18号）；2）曾金英与江门市联合实业发展总公司、钟永蓬、江门市蓬江区环市街联合股份合作经济联合社租赁合同纠纷案（案号：（2019）粤07民终1099号）；3）中山市南朗镇南朗村大岭头经济合作社与深圳信尧投资有限公司建设用地使用权转让合同纠纷案（案号：（2019）粤2071民初16014号）。

规则小结：持该观点的法院多认为，村集体经济组织应当按照《村民委员会组织法》等法律法规规定行使权利、履行义务，对于涉及村民重大利益事项须经民主议定程序表决通过，是《村民委员会组织法》第24条规定的村集体经济组织义务，而该规定属于“效力性规定”，根据《合同法》第52条第5项，违反该规定的合同应认定无效。

2、未经表决，合同有效

参考案例：1）东莞市清溪镇三中村村民委员会、东莞市清溪镇三中股份经济联合社合同纠纷案（案号：（2017）粤民再510号）；2）贺根贵与包头市土默特右旗明沙淖乡贺成泉村村民委员会土地承包经营权确认纠纷案（案号：（2019）内民再5号）。

规则小结：持该观点的法院则认为，《村民委员会组织法》规定涉及重大利益须经民主议定程序表决通过，是为规范村民自治组织内部管理秩序，并非调整村集体经济组织的对外民事行为，该规定不属于“效力性规定”，村集体不得以未经村民表决为由对抗善意第三人。

3、未经表决，但存在其他效力补正情形的，可视为有效

除上述直接认定合同有效或无效外，司法实践中，也有法院认为， 未经表决，但存在其他效力补正情形的，合同可视为有效。

裁判案例：1）村民未提异议且合同履行未受阻。广州伟腾房地产开发有限公司与被广州市天河区石牌街石牌村民委员会、广州市天河区石牌三骏企业集团有限公司建设用地使用权转让合同纠纷案（案号：（2017）最高法民终572号）。2）合同履行多年，村民未提异议且相关款项已分配给村民。佛山市南海区大沥镇谢边社区石三股份经济合作社与邝铭华、黄国恒、杨柏财合同纠纷一案（案号：（2020）粤民申11993号）。

规则小结：持该观点的法院多认为，尽管合同签订时未经村民表决，但在合同履行过程中，村民未提异议，合同履行未受阻或合同所涉款项均已分配给村民，即可视为村民对合同的认可，合同可视为有效。

（二）广东省高院裁判指引

2017年9月，广东省高法院发布《关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》（粤高法〔2017〕199号，下称《指引》）。《指引》第19条规定：“农村集体建设用地流转、集体留用地转让等属于涉及村民利益的重要事项，根据村民委员会组织法第二十四条的规定，应当经村民会议或者村民代表会议讨论决定。对于违反民主议定程序的土地使用权流转合同，农村集体经济组织主张合同无效的，应予支持。.......合同相对人以违反民主议定程序为由主张合同无效的，不予支持。”即对于未经村民表决的集体建设用地使用权流转合同，若村集体主张合同无效，法院应予支持；若合同相对人主张，则法院不予支持。

广东省高院该裁判精神及指引的出发点可能是保护村集体利益，给予村集体救济的途径与机会，避免因早期村民法律意识淡薄、村集体管理不规范等原因导致村集体利益受损、集体资产流失等。尽管上述规定现已失效，但其司法裁判精神应是保持不变的。

四

解决建议

实践中，若合同相对人已就流转的集体建设用地使用权办理了产权登记，则流转已产生物权效力。村集体要收回集体建设用地使用权，属协商收购他人不动产权，须支付相应的对价。

若合同相对人未就流转的集体建设用地使用权办理产权登记，流转未发生物权效力，合同双方的法律关系仍为债权债务关系，此时合同效力则对各方权益产生重要影响。不过，尽管法院对该类合同的效力判决不一，但这并不妨碍合同双方寻求救济路径。救济路径有二：

（一）合同有效，协商收回集体建设用地使用权

1、提前收回土地，合同相对人可主张给予补偿

根据新《土地管理法》第66条第2款和《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第12条规定，村集体以集体土地一定年限的土地使用权，换取了合同相对人支付的对价，使用年限届满后，合同相对人的使用权才告终止。现因旧村改造提前收回土地，需合同相对人让与其剩余年限的使用权，村集体则同样需要支付对价。

因此，合同相对人就提前交还土地并拆除地上建构筑物，要求村集体给予补偿，既符合法律规定，也符合情理。

2、协商收回的补偿内容及标准

目前，提前收回集体建设用地使用权的补偿标准，法律法规未予明确。参照征收农村集体土地、国有土地上房屋征收以及“三旧”改造政策等规定，村集体与合同相对人可围绕土地使用权补偿、地上建构筑物补偿、停产停业损失以及搬迁费补偿等多方面内容展开协商，参考标准如下：

（1）土地使用权补偿。过去，农村集体建设用地使用权价值无法通过评估确定。不过，自2019年以来，江门、广州等多地开展集体建设用地使用权基准地价制定工作，为集体建设用地使用权评估提供依据与参考。据了解，集体建设用地使用权价值现已可通过评估确定。因此，村集体与合同相对人可委托评估单位对土地使用权剩余年限的价值进行评估。

（2）地上建（构）筑物补偿。参照《民法典》第358条“建设用地使用权提前收回及其补偿”规定可知，收回集体建设用地使用权，可参照征收规定，对地上的房屋或其他不动产给予补偿。

（3）停产停业损失。因提前收回集体建设用地使用权，导致地上建筑物所有人停产停业的，则可参照《广东省住房和城乡建设厅关于实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>有关具体问题的通知》或各地市相关规定，补偿停产停业损失。

（4）搬迁费。对于搬迁费的补偿标准，村集体与合同相对人可参照当地农村集体土地征收、“三旧”改造项目等做法，委托评估单位根据实际情况评估后协商补偿。

（二）合同无效，合同双方返还义务及赔偿责任的承担

根据《民法典》第157条规定，在合同无效的情况下，村集体与合同相对人应相互返还因合同取得的财产，即合同相对人返还土地，村集体返扣除土地使用费后剩余的价款。除此之外，有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；若双方都有过错的，均需承担相应的责任。

1、合同各方过错责任的认定

司法实践中，有法院认为，对于未经民主议定程序导致合同无效的，村集体应承担主要责任，合同相对人也应承担部分责任，上述观点亦得到了最高院的认可。（参考案例：邯郸市康企房地产开发有限公司、晋城市城区西上庄街道办事处苗匠村村民委员会合同纠纷案，案号：（2017）晋民终18号、（2017）最高法民申3598号）

参照上述判例，若合同因未经村民表决被认定无效，则法院认定村集体承担主要责任的可能性较大。

2、各方赔偿责任的承担

实践中，对于因合同无效所造成的损失，相应的过错方应承担赔偿责任。那么，遭受损失的一方则应承担举证责任，否则，将无法获得法院的支持。

具体到集体建设用地使用权流转合同纠纷，若法院认定村集体承担主要责任，且合同相对人有证据证明其为履行合同所投入了相关费用及成本，该部分费用及成本可能被认定为合同相对人因合同无效受到的损失，村集体就该损失承担主要的赔偿责任；同样，村集体若有证据证明因履行合同遭受损失，亦可获得法院支持，要求合同相对人承担赔偿责任。（参考案例同上）

end

总的来看，在司法实践尚不统一的现状下，无论是村集体还是合同相对人，提起合同纠纷诉讼，均可能面临法院不予支持的风险。因此，从节省争议解决时间和金钱成本角度出发，建议村集体与合同相对人参照项目所在地征收农村集体土地、国有土地上房屋征收以及“三旧”改造相关规定协商解决。