最高法院判例：闲置土地的界定及处罚时效——圣安公司诉定安县政府收回国有土地使用权案
【裁判要旨】
1.闲置土地的界定
土地资源是宝贵的不可再生资源，因此我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。在当前工业化和城市化推进的过程中，土地资源的供需矛盾尤显突出，而闲置土地造成的供求不平衡是重要原因之一，2012年修订的《闲置土地处置办法》在闲置土地的界定、闲置土地的处置程序、闲置土地的预防和监管方面作出明确和完善。对于国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限未动工开发，满两年的要无偿收回；但如果是属于政府及政府有关部门的原因或者不可抗力导致开发延迟的，则应当采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，以促进国有建设用地的有效利用。如果国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期未动工开发已满两年且无任何正当理由，则已经符合《闲置土地处置办法》规定的无偿收回土地的条件，其后的未动工开发则属于该闲置状态的持续。在已经构成闲置土地的情形下，即使再出现政府调整土地用途规划或者不可抗力等情形，也不构成对无偿收回土地的阻却事由。
2.收回闲置土地的处罚时效
因政府原因造成土地闲置，有确定的起止时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。在出现政府原因之前已经构成土地闲置的，当然不需要讨论是否需要予以扣除的问题。根据《闲置土地处置办法》的规定无偿收回闲置土地的行为，属于行政处罚，应当适用行政处罚法的相关规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。当事人对案涉土地延迟开发的行为一直处于连续状态，其违法行为应当从其延迟开发行为终了之日起计算。当事人未提交任何证据证明其向政府相关部门申请报建或实施动工开发的相关准备工作，其明显不具备动工开发的意愿。
3.政府及其相关部门应依法及时处置闲置土地
处置闲置土地的根本目的是为了促进土地利用，促进节约集约用地。政府及政府相关部门应当主动履责，依法及时处置闲置土地行为。根据《闲置土地处置办法》第二十九条的规定，国土资源主管部门应当履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，要依法追究法律责任。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申5480号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）海南圣安实业有限公司。住所地：海南省海口市和平南路宁屯大厦五楼502房。
法定代表人王小端，董事长。
委托代理人曹阳、冷雪峰，北京大成律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）定安县人民政府。住所地：海南省定安县定城镇兴安大道2号。
法定代表人刘蔚，县长。
行政机关负责人王建斌，副县长。
委托代理人符太珍，定安县国土资源局工作人员。
委托代理人张宝华，海南德赛利律师事务所律师。
再审申请人海南圣安实业有限公司（以下简称圣安公司）因诉被申请人定安县人民政府（以下简称定安县政府）收回国有土地使用权一案，不服海南省高级人民法院于2017年3月24日作出的（2017）琼行终28号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月26日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年9月21日下午在本院第一巡回法庭第一法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人圣安公司的委托代理人曹阳、冷雪峰，被申请人定安县政府的负责人王建斌及委托代理人符太珍、张宝华，到庭参加询问活动。2018年3月23日上午本院在海南省高级人民法院巡回审判，组织各方当事人再次进行询问。再审申请人圣安公司的委托代理人曹阳，被申请人定安县政府的负责人王建斌及委托代理人符太珍，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
涉案土地位于定安县南丽湖东部，其四至为：东至南海农场用地；西至南扶水库；南至南海农场用地；北至南海农场用地，土地面积87506.66平方米。1999年8月23日，定安县国土局与圣安公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定圣安公司受让位于定安县南丽湖东部的“鱼港锦围”景点27120平方米的国有土地使用权，用于建设南丽湖欧洲风情度假村及配套设施，同时要求圣安公司在2000年8月30日前完成地上建筑面积不少于可建总建筑面积的20%，于2001年8月30日以前竣工，有充分理由延长期限的，延期不得超过一年。1999年8月25日，定安县土地管理局作出定土管（1999）16号《关于同意转让划拨国有土地使用权给海南圣安实业有限公司的批复》，同意海南省国营南海农场将位于定安县南丽湖东部的“鱼港锦围”景点60386.66平方米的划拨国有土地使用权出让给圣安公司作为兴建《南丽湖欧洲风情度假村》项目用地，同时要求自批准之日起六个月内动工建设。同年9月6日，定安县政府作出定府（1999）130号《关于出让国有土地使用权给海南圣安实业有限公司的决定》，决定将27120平方米的国有土地使用权出让给圣安公司作为兴建《南丽湖欧洲风情度假村》项目用地。以上两宗地的面积共计87506.66平方米（折131.26亩）。2000年1月21日，圣安公司取得编号13的涉案土地《建设用地规划许可证》，用地项目名称为《南丽湖欧洲风情度假村》，用地面积87506.66平方米。同年1月31日圣安公司取得涉案土地的《国有土地使用证》，证号为：南丽湖国用（2000）字第35号，用地面积87506.66平方米，用途为旅游。2005年1月26日，圣安公司再次取得涉案土地《建设用地规划许可证》，后一直未开发建设。2007年，定安县政府重新修订涉案土地所在的南丽湖风景名胜区的总体规划，并自2007年重新修订起停止受理对南丽湖风景名胜区土地的报建。2008年5月27日，该规划由海南省城乡规划委员会第9次会议通过。2012年7月，海南省住房与城乡建设厅及定安县政府盖章通过《南丽湖风景名胜区（北区）控制性详细规划》，涉案土地用地性质为自然保护绿地。2015年1月5日，定安县国土局以涉案土地涉嫌构成闲置土地为由，向圣安公司送达《闲置土地调查通知书》，要求圣安公司在30日内提供土地权利证明文件及土地闲置的原因说明及辅证材料。2015年10月29日，定安县国土局作出定土环资用字（2015）7号《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证告知书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因初步认定为圣安公司原因造成，拟无偿收回，同时告知圣安公司有要求听证的权利，并于2015年11月2日将认定书和告知书送达圣安公司。2015年11月4日，圣安公司向定安县国土局提交听证申请。2015年11月30日，定安县国土局召开听证会听取圣安公司的陈述和申辩，圣安公司委托代理人陈书才、胡振参加听证会。2015年12月23日，定安县政府作出定府（2015）161号《关于无偿收回海南圣安实业有限公司87506.66平方米国有建设用地使用权的决定》（以下简称161号收地决定），认定圣安公司自取得涉案土地使用权后未按期开发，涉嫌构成闲置土地，决定无偿收回涉案土地使用权。2016年6月20日，圣安公司提起行政诉讼，请求撤销161号收地决定。
海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初143号行政判决认为,圣安公司自取得涉案土地使用权后，至2007年南丽湖风景名胜区总体规划重新修订前，没有按其与定安县国土局在出让合同中约定的时间及定安县国土局规定的时间动工开发，在此期间，无证据表明定安县政府及其土地管理职能部门对涉案土地进行处置，客观上对圣安公司的违约违规行为予以默认。2007年起，由于南丽湖风景名胜区总体规划重新修订，政府停止受理对涉案土地的报建，直到涉案土地规划用地性质修改为自然保护绿地，事实上圣安公司已无法对涉案土地进行开发建设。在此情况下，定安县政府作出的161号收地决定认定由于圣安公司自身原因导致涉案土地闲置，与事实不相符。定安县政府作出的161号收地决定认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销161号收地决定。定安县政府不服一审判决，提起上诉。
海南省高级人民法院（2017）琼行终28号行政判决认为,圣安公司自2000年1月31日取得涉案土地使用权后，至2007年南丽湖风景名胜区总体规划重新修订前，由于自身原因一直未按照合同约定和相关法律规定动工开发建设。虽然自2007年定安县政府对涉案土地所在的南丽湖风景名胜区的总体规划进行调整，政府停止对涉案土地的报批，但圣安公司未提供证据证明曾向定安县政府提出要求动工开发的申请，也未实际动工开发，涉案土地一直处于闲置状态。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条的规定：“因政府原因造成土地闲置，有确定的起止时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。”涉案土地从2000年至2007年因圣安公司自身原因闲置七年，符合闲置土地条件，应当认定为非政府原因造成土地闲置。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第一款的规定：“非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，超过动工开发日期满2年未动工开发的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。”定安县政府作出的161号收地决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。定安县政府的上诉请求有理，应予支持。一审判决认定事实错误，适用法律不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审判决，驳回圣安公司的诉讼请求。
圣安公司申请再审称：涉案土地因规划调整导致无法动工开发，属于法定不予无偿收回情形。行政处罚时效届满，定安县政府对涉案土地丧失处罚权。请求撤销二审判决，维持一审判决。
定安县政府答辩称：圣安公司对涉案土地未动工开发远远超过2年，满足政府无偿收地的条件，规划调整不能成为阻却定安县政府无偿收地合法性的事由。161号收地决定不是行政处罚，且在作出收地决定之前，圣安公司未动工开发行为一直处于持续状态。请求驳回圣安公司的再审申请。
本院经审查认为，土地资源是宝贵的不可再生资源，因此我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。在当前工业化和城市化推进的过程中，土地资源的供需矛盾尤显突出，而闲置土地造成的供求不平衡是重要原因之一，2012年修订的《闲置土地处置办法》在闲置土地的界定、闲置土地的处置程序、闲置土地的预防和监管方面作出明确和完善。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条及《闲置土地处置办法》第十二、十三、十四条的规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的除外。根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。根据上述规定，对于国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限未动工开发，满两年的要无偿收回；但如果是属于政府及政府有关部门的原因或者不可抗力导致开发延迟的，则应当采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，以促进国有建设用地的有效利用。如果国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期未动工开发已满两年且无任何正当理由，则已经符合《闲置土地处置办法》规定的无偿收回土地的条件，其后的未动工开发则属于该闲置状态的持续。在已经构成闲置土地的情形下，即使再出现政府调整土地用途规划或者不可抗力等情形，也不构成对无偿收回土地的阻却事由。
本案中，定安县国土局与圣安公司于1999年8月23日签订《国有土地使用权出让合同》，约定圣安公司受让涉案地27120平方米的国有土地使用权，并要求圣安公司于2001年8月30日以前竣工。1999年8月25日，定安县土地管理局作出定土管（1999）16号《关于同意转让划拨国有土地使用权给海南圣安实业有限公司的批复》，要求自批准之日起六个月内涉案地动工建设。同年9月6日，定安县政府决定将上述国有土地使用权出让给圣安公司作为兴建《南丽湖欧洲风情度假村》项目使用。2000年1月，圣安公司分别取得涉案土地《建设用地规划许可证》和《国有土地使用证》。但是直至2007年政府停止受理对南丽湖风景名胜区土地的报建时，圣安公司一直未开发建设案涉土地，符合《闲置土地处置办法》有关闲置土地的规定。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第一款的规定，非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，超过动工开发日期满2年未动工开发的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。圣安公司土地闲置行为的持续状态从2000年一直持续到2007年，且至今圣安公司未提供证据证明其有申请报件或开发的相关材料，其土地闲置行为一直处于持续状态，定安案县政府作出收回土地决定，符合上述规定。二审判决驳回圣安公司的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
圣安公司主张，涉案土地因规划调整导致无法动工开发，属于法定不予无偿收回情形。如前所述，在定安县政府2007年对案涉土地进行规划调整之前，案涉土地已经符合无偿收回的条件。定安县政府作出的土地规划调整行为，并不构成对涉案闲置土地无偿收回的阻却。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条的规定，因政府原因造成土地闲置，有确定的起止时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。根据该条规定，在出现政府原因之前已经构成土地闲置的，当然不需要讨论是否需要予以扣除的问题。圣安公司的该项主张缺乏事实和法律根据，本院不予支持。圣安公司还主张行政处罚时效届满，定安县政府对涉案土地丧失处罚权。根据《闲置土地处置办法》的规定无偿收回闲置土地的行为，属于行政处罚，应当适用行政处罚法的相关规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。虽然定安县国土局2015年才对圣安公司闲置土地的行为进行调查，但圣安公司对案涉土地延迟开发的行为一直处于连续状态，其违法行为应当从其延迟开发行为终了之日起计算。虽然圣安公司称自2007年起定安县政府已停止对案涉土地的报建，但圣安公司亦未提交任何证据证明其在2007年之后有向政府相关部门申请报建或实施动工开发的相关准备工作，其明显不具备动工开发的意愿。圣安公司认为定案县政府无偿收回决定超过法定期限的主张，没有法律根据，本院亦不支持。
应当指出的是，处置闲置土地的根本目的是为了促进土地利用，促进节约集约用地。政府及政府相关部门应当主动履责，依法及时处置闲置土地行为。根据《闲置土地处置办法》第二十九条的规定，国土资源主管部门应当履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，要依法追究法律责任。本案中，定案县政府在圣安公司长达七年未开发、未报建的情况下，未及时收回涉案闲置土地，存在不及时履行法定职责的情形，是导致案涉土地长期闲置、形成本案诉争的原因之一。定安县政府在2007年对包括案涉土地在内的土地实施规划调整之前，既未听取圣安公司的意见，亦未采取收回案涉闲置土地或其他措施，程序上亦存在不当之处。本院对上述问题一并予以指正。
综上，圣安公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回海南圣安实业有限公司的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 张颖新
审判员 龚 斌
二〇一八年四月二十八日
法官助理 牛延佳
书记员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
3.闲置土地处置办法
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。
第十三条市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。
闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。
第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
第二十九条县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反本办法第二十一条的规定供应土地的；
（二）违反本办法第二十四条的规定受理用地申请和办理土地登记的；
（三）违反本办法第二十五条的规定处置闲置土地的；
（四）不依法履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的。
4.海南省闲置土地认定和处置规定
第十四条因政府原因造成土地闲置，有确定的起讫时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。
5.中华人民共和国行政处罚法
第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。