封延会|预重整中的金融债委会：机制、困境与突破

按语：2021年1月16日，青岛市法学会破产法研究会成立大会暨第一届胶东破产法论坛在青岛成功召开，论坛采取线上线下相结合的方式举行，面向全国直播，国内破产法理论界与实务界人士近三十万人次在线收看会议直播。来自全国各地的参会嘉宾围绕 “预重整制度的理论与实务”、“破产程序处置不良资产”、“交叉学科视角下的破产法”、“胶东五市破产法治建设”四个具体议题进行了深入探讨，交流有益经验，分享研究成果。下面推送的是山东理工大学法学院副教授封延会在第一单元“预重整制度的理论与实务”中做的主题演讲。

预重整中的金融债委会：机制、困境与突破

青岛市法学会破产法研究会理事、

山东理工大学法学院副教授 封延会

尊敬的各位嘉宾：

大家下午好！非常荣幸有这个机会给各位汇报一下近段时间研究的课题的部分内容。

无论是庭内重组还是庭外重组，在债务重组过程中最核心的是重整方案的达成，而谈判达成重整方案面临着诸多困难：1.债务人一方以破产清算形成的威胁；2.债权人一方多元形成的集体行动的困难；3.协议签订的信息不对称问题等。

我们关注到，从2016年起，银监会推动了金融机构债权人委员会制度的发展。经过1年多的调研，我们也发现金融债委会仍存在着一系列问题，并希望能够融合庭内预重整制度，克服当前金融债委会制度存在的不足。

第一，金融机构债委会的制度构建与组织实施。自2016年设立金融机构债委会以来，截至2019年6月末，山东省共组建债委会1130家，银行机构通过债委会帮扶企业504家。

第二，金融债委会制度的理论基础：“合成谬误”。即重组中的个体理性与集体非理性。

其一，集体理性是指金融机构会将合同事项做到非常完备。如非破产情境下的先到先得制度。

其二，合成谬误。银行面临“囚徒困境”。合称谬误很好的说明了企业遇到危机时金融机构面临的困境。实际上我国金融行业发展和金融债委会的调控并不乐观，金融债委会的运行过程中存在很多困境。

第三，我国金融债委会的机制困境。

其一，债委会的组建与退出机制。建立债委会的条件：“3+5标准”与困难企业标准、 区域外金融机构的加入、企业并不积极、债委会退出不及时。

其二，从债委会的表决机制。包括债委会成员的表决权限由于各银行审批权限上收，出席债委会的人员没有相应的表决权，各会员单位需要请示获得授权之后才能进行表决。如域外金融机构表决权。

其三，暂停个别催债行为。债委会没有“自动中止”功能，完全基于自律。

其四，牵头行作用发挥不佳。从国外银行重组来看，牵头行起到非常重要的作用。但我国债委会牵头行的积极性较差。

第四，金融债委会效果不彰的根源分析。

在实践中，金融债委会债委会议而不决、决而不行、行而无效，导致金融债委会效果不彰。其中，具体根源体现为以下几方面：

首先，行政色彩浓厚，市场化严重不足，主要表现为以下三点：1.行政纽带强于市场激励；2.债务人形成区域性的“系统重要性企业”；3.缺乏独立的专业化的中介机构的参与。

其次，债务人责任不对称，债务重组激励不足。债权人委员会决议对银行的约束远大于对企业的约束。企业在自身出现危机的情况下，形成了对金融机构的倒逼机制。

再次，债委会相关安排与金融监管要求相冲突。

如作为银行业金融机构，金融监管机关设置了严格的审慎监管标准。其中资产端的管理是银行风险管理最重要的内容。债委会机制下的措施，如不抽贷、不压贷、不起诉、不查封等措施，与银监会的监管要求存在冲突。

如银监会发布的《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》《商业银行授信工作尽职指引》（银监发〔2004〕51 号），债委会要求银行采取的措施与商业银行审慎经营的要求相抵触。

第五，金融债委会制度的完善，即衔接预重整制度。债委会制度的完善涉及多个方面，尤为重要的方面是对接破产法，引入预重整制度。具体措施包括：

其一，强化债务“硬”约束。组建债委会化解企业债务危机的过程中，必须在机制中建立起对债务人更强有力的、更硬性的约束，回应债权人的关切。破产的外在压力始终是外部公司治理的组成部分。因此，为严厉打击破产逃废债行为，需完善企业实际控制人、高管的民事、刑事责任。

其二，注重强制信息披露的数量与质量。如果债务人披露的信息不真实、不全面，债权人基于此类信息达成的债务重组方案就有可能构成商业欺诈。以美国破产法为例，在庭外债务重组中，法院审查的重点是债务人是否进行了充分的信息披露。债委会组成后，不同金融机构之间掌握的企业的信息的范围和质量也各不相同。如果要对企业进行债务重组，搞清楚企业的真实情况是债委会面临的首要问题。金融债委会信息获取主要有两种途径，一是债务人自己主动披露、报告相关的信息；二是债权人委托专业机构进行尽职调查。

其三，多数决 Vs 集体行动困难。单个债权人的理性选择和债委会的集体决策之间存在冲突。伦敦方案中要求的全体一致同意的规则在我们调研的案例中很少实现。而各债权人因对债务主体的担保等情况各异而导致其受偿意愿不同，进而使得各自利益存在很大差异。因此，由没有法律地位，没有法律（行政、经济）权力的债权人委员会来协调各债权人，难度相当大，而庭内破产重整的多数决规则对小部分债权人能够形成约束。

以上是我的全部分享内容，敬请批评指正！谢谢！