比较政治 | 谷志军：当代西方问责研究：理论框架、热点主题及其启示
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作者简介
谷志军
深圳大学城市治理研究院副院长、廉政研究院副院长、党内法规研究中心执行主任，副教授，特聘研究员，硕士生导师。
摘要
作为现代民主治理的标志和公共管理的核心概念, 问责一直是当代西方学术界关注的焦点。研究者们经过多年的努力, 构建出一套问责承诺的理论框架, 在这一理论框架下, 西方学术界围绕多重责任问题衍生出五大热点研究主题, 即问责所处的复杂环境、问责面临的障碍或困境、问责效果的分析和评估、应对问责的行为策略和对问责的理论反思。沿着该理论框架所形成的热点主题, 对中国问责研究具有一定的借鉴意义, 问责研究不能脱离所处的环境、问责概念使用切忌泛化和空化、处理好问责与绩效的关系、重视对问责效果的分析和评估。
问责；责任；问责承诺；期望管理
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一、引言
在西方政治发展中, 问责被认为是现代民主治理的标志和公共管理的核心概念。多个学科领域已经就责任治理问题进行了大量的论述。例如, 政治科学领域关于代表制和选举问责问题的争论, 法学领域关于义务和受托责任问题的讨论等。在公共行政领域, 20世纪40年代弗里德里希 (Friedrich) 与芬纳 (Finer) 就现代民主政府中的行政责任问题所引发的著名争论, 可以说是奠定了西方问责研究的基本思路。时至今日, 弗里德里希与芬纳之争所提出的关键性问题仍然是现代责任与问责问题所关注的焦点。自此之后, 各学科领域关于问责的研究越来越丰富, 只不过, 很少有学者在理论和经验层面对问责问题进行系统性阐述。
这种情况在20世纪80年代得到改变, 罗美泽克和达布尼克 (Romzek&Dubnick) 基于对“挑战者号”航天飞机事件的剖析, 提出了问责期望管理范式和问责四维分析框架, 成为系统性研究问责问题的开端。此后, 问责研究逐渐成为当代西方学术界的热点主题, 相关研究如雨后春笋般突现。对于这些研究成果, 有学者从研究取向、研究重点、研究方法、研究发现和研究启示等方面进行了概括。综合这些研究成果, 本文关注的问题是:这些研究的聚焦点是什么?关注的热点主题有哪些?对我国问责研究与实践有何启发?
二、西方问责研究的理论框架
虽然问责研究已经成为西方学术界的显学, 但是学者们对于问责的理解和认识却颇具争议。在已有研究中, 问责甚至被描述为一个“难以捉摸的”、“模糊不清的”、“变色龙般的”、“不断扩张的”概念。正如有学者所言, “许多研究者根据自己的研究需求来定义问责, 或者将其作为政策领域规范性评估的基石, 这就导致学者们在问责定义的核心问题上存在大量的重叠, 没有形成统一的认识。”正是由于在问责概念等核心问题上缺乏共识, 导致问责研究无法像治理研究那样一诞生就成为学术界关注的焦点, 同时也没有像治理研究那样发展出一套成熟的理论。在这样的背景下, 以达布尼克 (Dubnick) 为代表的问责研究学者, 励志于改变这种状况, 他们的系列研究正努力构建一套问责研究的理论框架。
这项研究的基础工作, 得益于波文斯 (Bovens) 富有启发性和前瞻性的研究, 他通过对学术界关于问责概念相关争论的梳理发现, 美国和欧洲学术界在问责研究视角上存在分歧。简单来说, 美国学术界将问责视为价值美德, 即“作为德性的问责” (accountability as a virtue) ;而欧洲学术界则将问责视为管理机制, 即“作为机制的问责” (accountability as a mechanism) 。这种独辟蹊径的区分, 为达布尼克等人的整合工作提供了很好的视角和启发。正如波文斯自己所言, “更清楚地区分这两种问责概念, 至少可以解决当前存在的一些概念混乱, 并可为进一步比较和分析提供一些基础”。这两种不同的问责研究视角, 实际上是弗雷德里希与芬纳之争的延续和发展, 它们共同构成了西方问责研究的现实图景。受到波文斯的研究启发, 达布尼克和弗里德里克森 (Dubnick&Frederickson) 基于对问责概念的重塑, 提出了“问责承诺” (accountability promises) 的理论框架(见表1) , 试图以此整合现有的问责研究成果。
表1 问责承诺的理论框架
所谓问责承诺, 实际上“是指问责主体所持有的关于这些特定的问责机制能够有助于提高其在治理过程中所寻求的某些目标的信念”。按照达布尼克和弗里德里克森的理解, 问责承载着控制、道德行为或良好选择、绩效、正直、民主、正义或公平等六种承诺。其中, 控制承诺的重点在于通过问责直接决定人力和物力的获取、使用和处置, 道德行为或良好选择承诺的重点在于通过问责以促进和保证任何组织化行为符合操作标准, 绩效承诺的重点在于通过问责以提高产出和结果的绩效, 这三种承诺是问责的手段或工具;正直承诺的重点在于通过问责在控制人力和物力的人身上创造能力和信任文化, 民主承诺的重点在于通过问责建立和维持与“民主化”相关的程序, 正义或公平承诺的重点在于通过问责获得象征和文化层面的公正对待, 这三种承诺是问责的目的或本质。
从时间过程上看, 问责承诺按照输入 (控制与正直的承诺) 、到过程 (道德行为/良好选择与民主的承诺) 、再到输出 (绩效与正义/公平的承诺) 的时间顺序排列。这一框架背后的逻辑是:“问责机制的典型特征是其如何使得行为者或代理人因输入——过程——输出流程各阶段所产生的问题而对其他行为者或代理人负责任”。综合来讲, 问责承诺理论框架提出的优势在于, 它突出了问责的工具理性和价值理性, 同时从时间过程层面承认了多重责任的存在, 并认为在不同阶段的问责承载着不同的期望。换句话说, 问责概念所蕴含的多重价值具有重要意义, 问责实践效果都与这一概念的承诺本质密切相关, 在输入、过程和输出阶段的价值承诺构成了问责制度存在的理由。
三、西方问责研究的热点主题
问责承诺理论框架提出的一个重要前提, 就是承认多重责任 (multiple accountabilities) 的存在。从公共机构或人员的视角来看, 多重责任经常被视为一个操作或管理问题, 这种责任模式也被认为是现在民主国家一个内在的、不可回避的体制性特征。也就是说, 这种政治制度下的公共机构发现自己通常处于多种不同的需求压力之下, 对这些需求的回应被称为问责研究的“期望管理范式”。而在当今正变得日益复杂的治理环境下, 对问责制的强烈需求所催生的困境与矛盾日益突出, 建构它们所花费的代价也正在不断扩大和增加。基于这样的背景, 西方学术界在问责承诺的理论框架下, 围绕多重责任问题衍生出以下几大热点研究主题:
第一, 问责所处的复杂环境。西方学术界对于问责环境的关注, 起始于罗美泽克和达布尼克在1987年的研究中所发现的不同问责类型下存在着相反和冲突的问责期望。随后, 学者们进一步将问责面临的复杂环境聚焦于多重责任的挑战。基于这样的认识, 席乐曼和波文斯 (Schillemans&Bovens) 试图去论证多重责任存在的环境对机构运行的影响。他们的语境是西方议会系统内的部长负责制, 传统的逻辑是政府部门对内阁部长负责而内阁部长最终对议会负责, 但过去几十年里的新公共管理运动改变了这种逻辑。通过对丹麦五个机构的考查他们发现, 这些机构采用了私营企业惯用的董事会负责制, 在加强经理职责的同时维续通行的部长负责制。这种杂糅式管理看上去像是在培养多重责任批评者们所惧怕的运转瘫痪结果, 但作者发现机构人员对改革做出了正面的调整适应。也就是说, 他们强调了这种机构改革所带来的益处, 认为在治理形式日趋多元化的今天, 多重责任的存在实际上是适当的。罗美泽克 (Romzek) 则聚焦于公共服务外包中复杂的责任关系, 研究认为在社会网络环境里, 多种责任机制似乎是对一系列问题的有效应对, 而结果却是出现了一张“错综复杂的”责任关系网。按照相关的理解, 研究者认为, 理论上可以通过明晰合约来实现问责承诺, 以合约为基础的问责机制将在责任政府建设中起到关键作用。
第二, 问责面临的障碍或困境。问责承诺存在的一个重要前提是, 为了获得期望的结果就需要跨越许多障碍, 虽然有些障碍还可能是不可逾越的。在此基础上, 不少文献涉及到在实施旨在强化问责机制的改革中所遇到的困难或障碍。波利特 (Pollitt) 从政治问责的角度辩证地分析了这样一个论题, 即绩效评估机制能够提高对公民及其代表的负责程度。虽然问责制的绩效承诺能够在一定情景下做出合理解释, 但这仅仅是行政改革话语中的一个潜在主题。他通过对英国卫生服务和世界银行世界治理指数两个典型案例的分析得出, 不管运用绩效评估能够获得什么正面效果, 政治责任并没有因此得到显著提高, 除非绩效评估成为公民及其代表严重关注的议题, 否则问责的价值目标依然是无法兑现的承诺。关于绩效与问责的关系, 克里斯坦森和拉吉里德 (Christensen&Lægreid) 进行了专门的理论探讨和经验分析, 研究在总结前人研究基础上, 以挪威福利制度改革为例阐述了不同行为者在绩效和问责方面的经验, 从中得出行政改革与问责之间的关系是模糊的和有争议的。这就说明, 如果要实现问责承诺, 问责机制的运用必须面对其运作的机构环境的复杂现实, 这方面的努力同时也要求参与问责机制改革的人员对所面临的困难或问题给予充分考虑。
第三, 问责效果的分析和评估。如何对问责效果进行评估虽然是一个重要问题, 但是长期以来并没有受到应有的关注, 直到波文斯 (Bovens) 基于对问责赤字 (accountability deficits) 问题的关注提出了分析和评估问责的概念性框架, 即民主的、宪政的和学习的视角, 民主视角侧重于公众控制、宪政视角侧重于防止腐败和权力滥用、学习视角侧重于提高政府效率。在此基础上, 波斯纳和施瓦茨 (Posner&Schwartz) 具体考量了绩效评估、绩效审计和项目评估这三种问责机制在政策制定中所起的作用, 研究运用金登的多源流理论强调了这样一个事实, 即对问责效果的评估不能只看它对促进政策透明化的贡献, 还要看它在决策过程中出现的问题及其解决方式方面起到了怎样的作用。也就是说, 研究需要关注三种不同问责机制对政策多源流造成的影响, 多源流理论有助于解释问责信息是如何影响问责结果的。随着互联网的发展, 还有学者开始关注电子政府和信息技术在评估问责方面的价值, 从众多的案例来看, 虽然信息技术对于评估问责效果方面有着独特的作用, 但是信息技术需要以信息公开和共享为前提。而且, 电子政府改革能否有助于提高问责水平还取决于组织规则和其他环境因素, 问责承诺必须凭借其在具体社会环境中的推行才能得以实现。
第四, 应对问责的行为策略。问责机制的承诺原本是为了解决公共治理中出现的责任问题, 而现实情况却成为对公共机构及其人员的约束, 于是就出现了各种应对或回避问责的行为策略。胡德 (Hood) 就探索了为应对问责所采取的多种不同的免责策略, 如机构层面的策略是“寻找替罪羊”、行为层面的策略是“旋转摆脱困境”、政策层面的策略是“不做争议判断”, 这些策略是理解官员行为逻辑的一种可行方式。而且, 试图免责的努力并不总是会产生负面结果, 甚至从某种程度上说, 问责和免责 (blame-avoidance) 可以被理解为一组镜像概念。基于这样的认识, 卡恩斯 (Kearns) 专门研究了非政府组织中的问责策略问题, 他认为应该摒弃一刀切的分析方式, 转而根据问责的三个核心问题——对谁问责、问责什么和如何问责——来分析不同的行为策略选择, 进而提出了问责的生命周期分析框架, 以此来分析非政府组织在不同阶段应对问责的具体策略。实际上, 除了公共部门和非政府组织越来越倾向于策略性地看待问责机制, 也有不少学者专注于探究私营部门问责机制在有关公司治理和企业社会责任方面所具有的战略意义。按照企业的运作逻辑, 虽然其中的责任归属相对容易界定, 但是面对问责时的策略行为依然存在, 私营部门在应对这些问题时候的措施对公共部门也有一定的借鉴价值。
第五, 对问责的理论反思。在过去二十多年时间里, 虽然西方有关问责的研究在逐渐增加, 但对于研究者和实践者来说, 问责依然是一个模糊不清的概念。有些研究处理这个问题的方式是采用独特分析视角、分类叙述或操作化定义等方式来回避该议题, 但也有不少研究转而借鉴其他理论成果丰富对问责的认识, 杨开锋 (Yang) 就呼吁研究者更多地关注吉登斯的结构化理论对问责研究的借鉴, 他专门论述了结构二重性与问责的关系, 提出研究需要关于行动者感知、认识和处理多重问责压力的方式, 连接问责结构与行为、决策和结果的因果机制, 以及由行动者制定和修正问责制度的过程等方面的可行动知识。布兰德玛和席勒曼 (Brandsma&Schillemans) 则从当前学术界对问责概念的认识入手, 从问责核心要素层面对不同的问责阶段进行了考察, 在此基础上超越传统委托代理理论的解释范畴, 提出了一个全面认识问责的“问责立方” (accountability cube) 理论。该理论试图描绘出问责过程三个阶段, 即信息水平、讨论强度和惩罚范围的实现程度, 并以此作为检验问责效果的工具。研究者通过理论反思发现, 问责是一个充满张力和矛盾的多面体, 而且是一个由情境决定的理论概念, 不同的理解凸显了问责承诺多元交叠且不断发展的复杂特性。
四、启示与反思
虽然西方学术界明确地研究问责问题的历史并不长, 但是问责研究作为一个新兴的研究领域已经取得了丰硕的成果。而且, 相关研究基于价值理性和工具理性两条路径形成了一个问责承诺的理论框架, 这一框架的核心不局限于将问责视为被动的责任回答而是主动的期望管理, 并由此形成了问责研究的期望管理范式。西方研究者们沿着这些路径、范式和理论框架, 形成的热点主题对中国问责研究具有如下启示和借鉴意义:
第一, 问责研究不能脱离所处的环境。问责作为近年来学术研究中一个非常流行的概念, 其理论演进与实践发展都是在特定的问责环境中进行的。达布尼克 (Dubnick) 就认为, 问责是一个视情境而定的概念, 情境导致问责关系的产生, 情境变化导致问责关系的复杂化。在西方现代民主体制中, 问责是在竞争性选举的环境下进行的, 研究隐含着这样一个假定:要实现问责首先必须建立选举民主, 否则任何关于问责的讨论都是毫无意义的。可以说, 当代西方问责研究都是在这样的背景下进行的, 研究者也倾向于采取演绎的分析方法来研究非西方世界的问责实践。而与西方国家明显不同的是, 中国的问责实践是在非竞争性选举的环境下进行的, 相关研究具有明显的现实指向, 因此更加注重问责的工具性价值, 研究需要在超越西方经验的基础上探索非竞选政治环境中的问责何以可能以及如何实现。
第二, 问责概念使用切忌泛化和空化。从西方学者对问责的理解和认识中可以看出, 问责是一个复杂的、难以理解的而且是颇具争议的概念。在相关研究中, 问责时常被描述为一个模糊不清的、不断扩张的、变色龙般的、臭名昭著的甚至非常难以捉摸的概念。虽然谢德勒 (Schedler) 从社会关系的角度对这一概念进行了重构, 认为问责的含义至少包括回应和强制两个基本维度, 其中回应意味着“公共官员有义务告知和解释他们正在做什么”, 而强制意味着“问责机构有能力对违反公共职责的权力使用者施加惩罚”。但是, 对于问责依然没有形成统一的认识, 问责承诺的理论框架也表明, 问责是一个承载着多重价值目标的复合概念。这就要求在理论研究对问责概念保持应有的谨慎, 不能因为概念本身的复合性而走向泛化, 要注重从主客体互动关系的角度理解问责, 同时关注问责的信息、讨论和结果三个阶段性要素。
第三, 处理好问责与绩效的关系。问责研究在西方社会的兴起, 除了回应社会期望之外, 还隐含着对公共治理绩效提升的诉求。正如达布尼克和弗里德里克森 (Dubnick&Frederickson) 的研究提出, “只有问责机制能够实现政府关注的所有三件事情——有效控制、民主合法性和绩效”。实际上, 关于问责与绩效的关系一直是西方研究者关注的重点议题, 然而相关研究却表明, 问责与绩效的关系是矛盾的、复杂的。在这方面, 陈汉宣和高洁 (Chan&Gao) 专门探讨了中国语境下问责与绩效的关系, 他们通过地方政府目标责任制考核的案例研究发现, 在中国实施绩效评估会导致这样一个悖论:加强问责会阻碍政府绩效提升, 目标责任制的推行会导致重视短期问责而轻视长期政府能力建设问题。问责作为现代民主治理的标志, 在保证政府负责的同时还应关注政府绩效的提升, 实现责任型政府与绩效型政府的统一。
第四, 重视对问责效果的分析和评估。从内涵上讲, 问责实际上包括了责任认定和责任追究两个重要阶段, 责任认定是责任追究的前提, 责任追究是责任认定的结果, 而责任认定问题本质上又是一个责任评估问题。基于这样的认识, 西方学术界历来关注对问责效果的分析和评估, 布兰德玛和席勒曼 (Brandsma&Schillemans) 通过对问责核心要素的考察, 发掘出了一个评估问责运作过程的“问责立方”理论工具, 希望通过这种方式加强对具体问责效果的评价。虽然该工具只是通过展示实践中的问责过程强度来显示一种规范性评估, 但是对现实中问责如果运作及其效果如何进行经验性评估依然具有借鉴意义, 从客观上有助于在一定范围内建立起一套可行的问责评估机制。因此, 强化问责研究有必要重视对问责效果的分析和评估, 通过科学和有效的评估了解问责的影响因素、实施效果等, 在此基础上提出行之有效的优化方案。
来源
《中国行政管理》 2017年07期
《新华文摘》（网刊）2017年第19期全文转载
*参考文献略
编辑 | 焦嘉欣
责编 | 陈硕、袁超