池伟宏：法庭外金融机构债委会与法庭内债委会的衔接
栏目主持人池伟宏按：中国银行法学研究会于2021年6月5日在北京举办“破产重整中金融债权保护”学术研讨会，其中第四单元的主题为“金融债委会的角色和完善”。本人于第四单元作了“法庭内外债权人委员会的衔接”的主题发言，并在发言稿基础上结合最近参与破产法修订讨论会的思考形成本文。
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“金融债委会的角色和完善”涉及债权人在重整程序中的议事机制问题，债权人权利的行使事关整个重整程序的公平与效率，可谓事关重大。日本破产界权威人士坂井秀行在其发表的《对日本企业重整制度之变革的思考》一文中指出：“债权人的反击”（rebellion of creditors）或许是日本企业重整发展新阶段的最大特色：在破产法改革后的制度保障下，强调投资收益、要求精确与可预期性回报的新型重整文化，激发了债权人积极参与、甚至控制重整程序的欲望，并开始逐步侵蚀由法律专家们把持的、主导重整程序的传统地位。[1]国家发展改革委、最高人民法院等13部委颁布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》吸收金融机构债权人委员会的实践经验，提出“明确金融机构债权人委员会制度和庭内债权人委员会制度的程序转换和决议效力认可机制”。[2]因此，结合主题和实务经验，笔者重点针对债委会制度的完善谈谈关于法庭内外债委会的衔接问题。
一、债委会的程序保障和重整效率
关于债权人委员会制度，《企业破产法》第67条规定，“债权人会议(meeting of creditors)可以决定设立债权人委员会(creditors' committee)。”第68条规定，“债权人委员会行使下列职权：（一）监督债务人财产的管理和处分；（二）监督破产财产分配；（三）提议召开债权人会议；（四）债权人会议委托的其他职权。”
破产程序中，债权人会议作为债权人法定的意思自治机构，依法通过表决的方式决定破产程序中的重大事项。但是由于债权人会议属于非常设机构，召集债权人会议往往难度较大。债权人委员会作为常设机构更便于债权人行使监督权利，了解企业破产重整过程中的重大事项，及时就与债权人切身相关的利益事项发表意见。因而我国《企业破产法》规定债权人会议可以决议形式设立债权人委员会，并允许在一定范围内由债权人会议授权债权人委员会行使其职权。
但我国《企业破产法》的体系中，对债权人委员会的议事规则，债权人委员会如何行使重整程序相关事项的决定权、谈判权和监督权缺乏明文规定。实践中更多的案例是由管理人将债权人委员会有关事项事先提交债权人会议表决，通过决议的方式来解决职权划分不清晰的问题。这种立法和司法现状导致债权人委员会的作用严重受到限制，债权人委员会因为无明确的法律依据，实际上对是否继续营业等商业问题无法行使决定权，对管理人或自行管理中的债务人履行职责中的专业问题无法行使监督权，对重整计划的制定无法行使谈判权。[3]为此，破产法司法解释三扩大解释了债权人会议可以授权债权人委员会行使权利的清单，即申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬、监督管理人以及决定继续或者停止债务人的营业这三个债权人会议职权可以授权债权人委员会行使。
与债权人会议的表决机制不同的是，债权人委员会表决机制以人数为标准，不再参考金额标准。一般认为，此种设置的原因在于债权人委员会成员本身是由债权人会议选任的债权人代表，其产生过程已经反映了债权额的要求，故而在表决事项中不再参考金额标准。东北特钢重整案中，金融机构债权人委员会由债权金额较大的债权人担任主要成员，金融机构债权人委员会有效发挥协调债权人的优势，提升了债权人会议表决通过重整计划的成功率和效率。鉴于债权人委员会制度供给不足的现状，并考虑到债权人委员会在提升重整效率上的显著作用，有必要从庭内外债权人委员会衔接入手，对债权人委员会制度予以完善。
二、债权人的提前介入权
中国银监会2016年发布的《关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》，要求金融机构在困难企业债务重组时应当成立金融机构债权人委员会。2020年12月28日，中国银保监会、发展改革委、中国人民银行、中国证监会发布《关于印发金融机构债权人委员会工作规程的通知》（银保监发[2020]57号），就金融机构债委会的议事规则、工作流程和决策机制等重大事项作出规定。目前在复杂大型企业的重整程序启动前成立金融机构等债权人委员会的案例开始越来越多。根据《企业破产法》，至少在第一次债权人会议才能成立债权人委员会，而实践中采用DIP模式的重整企业越来越多，债权人却没有机会对是否采用DIP模式发表意见；并且《企业破产法》明文规定只有债务人和管理人有重整计划草案制定权，没有规定债权人享有该权利。
因此，有必要允许债权人委员会及早介入程序，对是否采用DIP模式以及重整计划草案的制定发表意见。而就债权人委员会的成立方式，笔者认为在破产程序启动后，法院可以通过听证等程序以裁定方式允许庭外成立的债权人委员会参与破产程序。在这一问题上，美国联邦破产法的规定可资借鉴。下面就中美破产法上的债权人委员会制度的设立机制进行对比。
三、债权人委员会的设立机制比较
《企业破产法》规定的债权人委员会与美国联邦破产法第11章中的债权人委员会相比，有如下不同点：
第一，美国联邦破产法第11章程序中，受托人须在重整程序被提起后迅速地（通常是在30日内）委任无担保债权人委员会委员。但是在中国破产程序中，债权人委员会在破产清算程序、重整程序及和解程序中均是任意性设立，而不是义务性设立，并且是否成立债权人委员会由债权人会议决议的形式作出决定（第67条第１款）。未来中国破产法立法可借鉴美国破产法的上述规定，要求破产申请受理后的一个月等早期期限内即可义务性或任意性成立债权人委员会（临时债委会）。此外，还可进一步探讨允许将债权人委员会聘请法律顾问和财务顾问所产生的必要经费作为共益债务。[4]
第二，在美国，根据不同的权利人组而设立不同的债权人委员会，比如无担保债权人委员会，担保债权人委员会。这一点，中国破产法没有明确的规定，实践中一般设立一个债权人委员会，即债权人委员会由无担保债权人代表、担保债权人代表，甚至债务人的职工代表也作为不可缺少人选共同组成（第67条第２款）。但是这些来自于不同组别的权利人之间因为存在对立的利害关系，笔者发现债权人委员会难以发挥应有的作用，而且法律也没有明文禁止根据不同的债权组设置不同的债权人委员会，因此根据案情需要，是否可以借鉴美国设置不同组别的债权人委员会，是今后实践中值得探索的问题。
第三，中国破产程序中的债权人委员会的权利来源于债权人会议，主要体现在代表债权人会议行使监督管理人的权利。而在美国破产程序中，官方设立的债权人委员会的职责则由法律予以明确规定，其享有的权利十分广泛，如与管理人或债务人进行磋商的权利、调查权、重整计划的制定权以及其他相关职权[5]。为完善现行的破产法律制度，保障各方的合法权益，扩大债权人委员会职能的呼声在我国已经越来越高。
四、债权人委员会的重整计划制定权
重整程序的最终目标是达成一份能够有效保障债权人等各方利益的重整计划。除提前债权人及债权人委员会的参与时间节点，完善债权人委员会参与程序机制外，还应当适当引导债权人参与到重整计划起草过程中。比较法上，明文规定债权人等其他利害关系人同样具有单独的重整计划制定权的立法体例也不鲜见。美国联邦破产法第11章中，重整方案通常是由债务人提出来的。但债务人在120天的专有期间终结之内未提出重整计划并未获得延长之后，债权人、各种债权人委员会、股东等其他有利害关系的当事人也可以提出重整方案（美国联邦破产法第1121条）。[6]日本《公司更生法》第184条规定，除了负有提出重整计划义务的管理人，债务人、债权人以及股东都拥有提出重整计划的权利，《民事再生法》第163条也有类似规定。[7]因此，从立法角度考虑，需要讨论《企业破产法》是否应当赋予类似上述外国破产法中债权人等利害关系人单独的重整计划制定权这一问题。对此，有观点认为，为更好地实现各方利益，增加重整成功率，《企业破产法》应当允许债权人、股东甚至新出资人制定重整计划。[8]
关于债权人是否有权制定重整计划，笔者也认为从法理角度而言，应当确立债权人意思自治原则。既然破产程序中的重大事项均由债权人会议以决议的方式决定，则重整计划的制定权应当赋予债权人。不过，从实务操作角度，笔者基于以下三点理由认为应该慎重考虑扩大重整计划制定主体：
第一，在重整程序中不同类别的债权人有不同诉求，个别债权人难以代表全体债权人的共同利益，债权人也很难准确掌握经营管理信息，对企业的未来盈利很难做出准确判断。当然该弊病某种程度上也许可以通过赋予债权人委员会重整计划制定权的方式予以解决。但是，各类债权人在重整程序中虽然貌似在同一利益阵营中，实际上却存在不同的利益诉求，比如担保债权人组关注担保物价值和重整成功可能性，获得全额清偿的愿望更强烈；无担保债权组当然也希望获得全额清偿，但多数情况下在担保债权、优先债权等获得完全清偿之后才能获得清偿，于是希望减少担保债权的清偿，留出更多债务人财产，增加其获得清偿的机会。由此，难免造成因债权人委员会需要协调各方指定重整计划，导致重整效率低下和拖延。
第二，债务人作为重整成功的最大受益者，具有更强的申请重整动力，如果赋予利益对立的债权人等重整计划制定权，则债务人将担心失去控制权而导致申请重整的积极性受挫，不利于实现其早期的重整申请。
第三，赋予多方关系人重整计划制定权，还会导致债权人提交多份重整计划而导致矛盾冲突或表决程序的复杂化等诸多问题，不利于提升重整程序的运行效率。
这一问题的解决应当更多地借助于债权人协商和谈判权的完善，尚待今后深入讨论。
五、法庭内外债委会衔接的立法建议
从现有立法的框架下，金融债委会和法庭内的债委会之间存在成立时间上的缝隙、债委会成员构成不一致等不能直接转换的障碍，从解释论角度难以推出法庭外金融债委会可以直接转化为法庭内债委会的合法理由和结论。因此，唯一解决之道是从立法论出发进行法律规范的补漏。
笔者的立法建议主要有三点：一是建议在第一次债权人会议之前，法院可以依职权决定成立临时债权人委员会[9]，管理人、占债权总额四分之一以上的债权人在重整程序中也可以向法院提议成立临时债权人委员会。二是法院受理重整申请前已经成立金融机构债权人委员会的，法院可以直接指定金融机构债权人委员会成员为临时债权人委员会成员。三是法院受理重整申请后，可以指定已经成立的金融机构债权人委员会成员和债权人会议选举的债权人及员工代表组成债权人委员会。借助以上三点立法规则，可以实现债委会制度在法庭内外的衔接。当然，金融机构债委会也存在几个争议点，例如金融机构债委会权限问题、金融机构债委会表决机制以及一致行动是否对反对成员具有约束力问题、金融机构债委会的信息获取权和保密权问题、金融机构债委会利用职权违法行为的赔偿责任问题，这些问题还需要今后进一步讨论。
注释：
[1]王之洲：《管理人、债权人、投资人：谁决定破产重整的方向》，载微信公众号天同诉讼圈“破产池语”专栏，2019年1月10日。
[2]池伟宏：《破产制度五大改革方案出台，巩固防范和化解金融风险最后一道防线—评<加快完善市场主体退出制度改革方案>》，载微信公众号天同诉讼圈“破产池语”专栏，2019年7月16日。
[3]池伟宏：《论重整计划的制定》，载《交大法学》2017年第3期，第131页。
[4]池伟宏：《论重整计划的制定》，载《交大法学》2017年第3期，第132页。
[5]参见：[美]查尔斯·J·泰步著：《美国破产法新论》，韩长印、何欢、王之洲译，中国政法大学出版社2017年版,1166-1167页。
[6][美]大卫.G.爱泼斯坦等著：《美国破产法》，韩长印等译，中国政法大学出版社2003年9月版，第756-757页。
[7][日]山本和彦:《日本倒产处理法入门》，金春等译，法律出版社2016年11月版，第154、203页。
[8]王欣新：《破产法理论与实务疑难问题研究》，中国法制出版社2011年5月版，第342页。
[9]《美国联邦破产法》第1102条(a)(1)项要求美国联邦破产管理署：“救济令发出后一旦可行……”应尽快任命无担保债权人委员会。