优化创新资源跨区域配置 为“十四五”以科技创新引领区域高质量发展开好局
十四五规划纲要明确要求坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，当前我国区域发展不平衡不充分问题仍然突出，要发挥好科技创新对区域高质量发展的引领支撑作用亟需破解科技资源与区域发展结合不深、创新要素配置缺乏跨区域协同等问题，以优化科技资源的跨区域配置为核心抓手，促进创新资源在不同区域间的融合互动、融通补充，打造未来代表国家参与国际科技竞争的创新增长极，为“十四五”优化区域经济布局、健全区域协调发展体制机制开好局。
一、我国科技资源区域配置面临的问题
科研基础设施对区域创新发展的支撑不足。重大科研基础设施的投资建设、运营管理等主要由国家主导，与所在地区的科技、产业、经济社会发展缺乏耦合。以大科学装置和国家重点实验室为例，大科学装置普遍对社会和市场有一定封闭性，所在地区的大企业，尤其是头部民营科技企业难以参与其中，严重制约了大科学装置的使用效率及其研发成果的市场化应用，并未给当地发展带来创新外溢效应。国家重点实验室以高校、中科院、部委为主体，缺乏地方参与机制，与专业化技术转移服务机构缺少合作，普遍存在科研创新与地方产业发展结合不深、成果转化难等低效益问题，对本地产业创新生态的赋能不足。
汇集科技资源的增长极创新能力亟待升维。京沪深等创新尖峰及相关城市群尚处于初级发展阶段，亟待对标全球创新尖峰的城市群进行系统升维。一是创新能级不高，突出表现在原创科研成果不够多，具有国际竞争力的引领性产业不够多，具有全球产业链话语权的头部企业不够多，高附加值的新兴产业尚未形成规模优势。二是创新协同不足，不同尖峰城市之间明显缺乏在创新战略上的政策协同、在创新资源上的开放共享和在创新布局上的优势互补，特别是产业创新布局同质化明显，竞争远大于合作。三是创新辐射不够，在国家创新体系中创新的领头雁作用不够突出。城市群内部科技资源的跨行政区整合动力不足，导致企业寻求跨区域科技合作的成本巨大，高校院所创新成果的跨区域外溢效应不高，对城市群外围其他区域的辐射带动作用不强。四是开放创新不强，缺乏跨国界、跨地区、跨部门、跨领域的资源集聚整合和联动配置机制，特别是与国际创新尖峰之间的高端链接与互动合作相对不足，如何利用好国际创新资源、成为代表国家参与国际创新竞争的旗舰力量仍然任重道远。
创新资源跨区域配置的成本与收益缺乏区域间统筹安排。一方面，不同区域之间缺乏创新合作相关的利益共享和补偿机制设计，从而制约了相邻区域之间在创新要素共享与流动、产业创新联动发展方面的协同共赢。另一方面，属地化的经济管理制度仍是资源跨行政区流动的最大障碍。在纳税主体是区域经济发展唯一基础的前提下，各地的创新资源招引、创新激励等政策往往设有本地化注册独立法人等属地化的限制，给本地的非纳税主体带来不公平待遇，也限制了企业等创新主体的区域扩张行为，不利于区域构建开放式创新生态。
二、当前创新资源配置的规则与机制已出现重大变革
一方面，创新资源的市场化配置机制呈现五大变革。一是创新的极化效应越来越强，创新“高地”取代成本“洼地”，成为最吸引创新要素的区域，即哪里创新生态好，资源就往哪里集中。二是科技资源在配置中的先导作用越来越强，逐步取代资本/金融资源，成为影响其他资源配置的核心，即资本、人才、服务等可移动的资源主要围绕着科技创新进行跨区域配置，甚至是土地这种不可移动的资源也借助制度安排实现了围绕科技创新的跨区域配置（如上海的“创新飞地”模式）。三是平台型组织的配置资源能力越来越强，逐步取代传统大企业，成为资源配置的主导力量，即创新的组织方式日益呈现跨界、开放和自组织的生态化特征。四是异地资源之间的远程“互动”越来越强，并在一定程度上取代了跨区域“流动”，成为资源跨区域优化配置的重要形式之一，即数据流、服务流上升为区域间资源配置的基本形态。五是新经济场景对跨界汇聚创新资源越来越重要，在某种意义上，场景正在成为科技成果落地转化的试验场、优化创新资源配置的创新微生态和孕育新物种新赛道的创业孵化器。
另一方面，开放式创新成为区域创新发展的必由之路，政府对创新资源的配置方式从管理走向治理。地方政府积极探索多元共治，在创新资源的配置中的角色从主导者转向组织者、协调者和第四方服务者。一是引入“第三方”专业服务机构参与创新治理（如“产业促进服务机构”），通过公共服务的社会化、市场化发展，促进创新资源的优化配置。二是与科技企业合作搭建场景创新平台，吸引国内外创新资源围绕新场景优化配置，目前这种“政企联合”的创新模式已在多地多领域取得了成功，并对区域创新资源的配置格局产生了较大影响（如杭州的“城市大脑”、长沙的“智能网联汽车试验区”等）。
三、“十四五”优化科技资源跨区域配置的五点建议
“十四五”是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、由创新型国家迈向科技强国的第一个五年。当前为深入实施创新驱动发展战略，提高科技对区域协调发展的引领支撑作用，迫切需要顺应创新资源配置机制出现的新变革新趋势，从资源布局、开放协同、生态构建、改革部署、治理创新等方面优化创新资源的跨区域配置，以谋求创新驱动与内涵式增长。
一是优化国家创新资源的战略布局与运营机制。对国家重大科技资源、科研基础设施加强全国统筹、优化空间布局，建立更加开放、高效、可评估的国家战略科技资源投入与运营机制，提升各类科技资源对国家区域战略部署落地的引领带动能力；进一步发挥科技部“省部会商”制度、中科院“院地合作”机制等跨层级、跨部门协调机制，提升国家科技战略和高端创新资源对区域发展的指导和引领作用；引导国家级战略性区域在场景开放、新物种培育、未来产业布局等中国原创引领方面加强战略协同，以提升国际竞争力为目标加强优势互补与高端资源跨区域配置，实现合作共赢。
二是构建跨区域协同创新网络。加强顶层设计，由国家科技部牵头组建跨区域协同创新的高级别领导机构，完善跨层级跨部门的组织协调工作机制和相关制度性安排，促进不同创新高地围绕科技创新、产业发展、社会建设与城市治理等各个方面开展创新交流与合作，实现以科技创新驱动现代化建设全局协同共进。
三是引导京沪深携手共同打造跨区域创新高端生态。推动京沪深三大创新增长极共建开放协同创新生态，不断增强对全球高端创新资源的吸引力和凝聚力，打造双循环之中枢节点、国家创新体系之战略力量、全球创新网络之引领极。支持京沪深三地在科研基础设施、新型研发机构、科技人才、科技金融、产业生态建设、科技体制改革先行先试等区域创新能力建设的各个方面开展多层次、多样化的对接交流与合作。
四是建设跨区域一体化的区域协同创新大脑。依托大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术，选择试点地区探索建立“跨区域协同创新大脑”，促进不同区域的创新资源互通互认、自由流通，探索新型基础设施、新经济场景、园区平台载体等创新生态环境的跨区域共享共建共赢机制。
五是开展跨区域协同创新治理改革先行示范。探索设立“跨区域协同创新治理示范区”，并鼓励城市群内部不同地区，甚至是非相邻地理空间的多个区域联合申报，因地制宜地制定跨区域协同创新战略，探索跨区域创新治理的突破性政策创新。建立健全市场导向的区域创新利益共享机制，鼓励发展跨区域的优势特色产业集群，引导不同区域以构建具有国际竞争力的现代产业体系、培育世界级产业集群为纽带，加强创新利益捆绑、共享。
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