行政处罚实体要点分析——一事不再罚、行政处罚追究时效
《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订）（以下简称“新《行政处罚法》”）已于2021年7月15日起正式施行。与《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）（以下简称“旧《行政处罚法》”）相比，新《行政处罚法》在行政处罚原则、行政处罚种类、行政处罚实施机关、行政处罚的管辖和适用、行政处罚的决定等实体方面作了较大修改，限于篇幅，笔者在本文中仅对行政机关、行政执法人员适用新《行政处罚法》中“一事不再罚原则”“行政处罚追究时效”作以下深入分析。
一、“一事不再罚原则”的理解与适用
“一事不再罚”是行政处罚的重要原则之一，是指对当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上罚款的行政处罚。新《行政处罚法》针对实践中一个违法行为违反多个法律规范的情形，增加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的规定。行政机关要想更好地适用“一事不再罚”原则，关键在于如何理解“一事”“不再罚”和“法律规范”。
（一）如何理解“一事”
从司法实践上看，“一事”系“同一个违法行为”，“同一个违法行为”在客观上仅有一个独立完整的违法事实，具体可理解为：
- 它是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。例如，行政相对人违反《水污染防治法》规定超标排放污水、在被生态环境局处罚后又超标排放，这两次违法行为虽属于同一类违法行为，但不是“同一违法行为”，因此应对这两次违法行为分别给予行政处罚。
- 实施违法行为的主体系同一个违法行为人。
（二）如何理解“不再罚”
从现有的法律规定看，“一事不再罚”原则中的“不再罚”主要是指作出罚款的行政处罚后不再作出罚款的行政处罚，但可以作出罚款以外的行政处罚，如《水污染防治法》第九十一条规定:“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭……”。根据该规定，行政相对人存在违反法律规定的行为的，行政机关除作出罚款的行政处罚外，还可经有批准权的人民政府批准，作出责令拆除或关闭的行政处罚。
（三）如何理解“法律规范”
目前，相关法律、法规均未就“法律规范”的含义作出明确规定，但根据中国人大网以及相关理论学者的观点，法律规范是指由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的行为规则。它主要由三个部分构成，即：
二、“行政处罚追究时效”的理解和适用
新《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。根据上述规定，行政处罚追究时效的期限原则上为二年，但涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政处罚追究时效的期限延长至五年。此外，其他法律也可对行政处罚的追究时效作出规定，如《治安管理处罚法》第二十二条第一款：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚”；《税收征收管理法》第八十六条：“违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚”。
关于“行政处罚追究时效”有两个关键点需要理解一是如何理解“发现”、一是如何理解“行政处罚追究时效”的起算时间。
（一）“发现”的理解
“行政处罚追究时效”相关规定中的发现是否仅指主管行政部门发现呢？此次新《行政处罚法》依然没有作出明确规定，但根据《全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字〔2004〕27号）《行政处罚法》的规定，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对行政相对人违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。上述任何一个机关对行政相对人违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。
（二）行政处罚追究时效的起算时间
根据新《行政处罚法》第三十六条第二款的规定，行政处罚追究时效的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。那么何为“违法行为发生之日”、何为“违法行为终了之日”呢？
对于违法行为发生之日，大家比较好理解，笔者在此不做过多阐述。对于“违法行为”终了之日，我们根据下面这个案例进行理解。即某市住房和城乡建设部门发现行政相对人于2005年建设的房屋未取得相关行政许可手续，其房屋已于2005年底建设完成，至今已有16年。但在该房屋未被拆除退还违法占地以前，该行为给社会造成的直接损失未消除。因此住建部门有权认定这类违法行为属于继续状态，其行政处罚追究时效应当从拆除房屋或退还违法占用土地的次日开始计算。
从上述案例，我们可以看出违法行为是否属于继续状态，直接关系到这类违法行为是否超过行政处罚追究时效的问题。根据司法实践的观点，判断一个违法行为是否属于继续状态，关键是看该违法行为产生社会危害是否是一个继续状态。如果该行为实施完毕后，给社会造成的直接危害基本结束的，那么该违法行为的行政处罚追究时效应当从该行为实施完毕的次日开始计算；如果该行为本身虽已结束，但给社会造成的直接危害仍然存在的，该行为应属继续状态，其终了之日应当是给社会造成的直接危害基本消除之日。行政处罚追究时效应从直接危害后果基本消除之日的次日开始计算。
三、结语
上述内容仅是笔者对新《行政处罚法》关于实体内容修改的重要内容进行的分析，对于行政处罚实体的其他内容，笔者将会结合新《行政处罚法》实施过程中遇到的具体问题和执法实践进行分析、解答行政执法困惑。