刘家海：民事执行与行政行为效力的关系—— 源于南宁市“平湖花园”执行案的思考
作者：刘家海（南宁市规划管理局）
本文获评为2010年全国法院第22届学术讨论会三等奖论文，发表在《公民与法》2010年第11期。
【摘要】土地规划条件的设定和变更，直接影响到所规划地块的价值，由于民事案件审理和判决执行过程中法院与规划部门两不通气，法律也没有规定规划部门在审查规划变更时可以对所申报地块是否有抵押或者是否被查封进行审查，导致民事判决及其后民事执行所涉及的土地因规划变更发生价值贬损，从而使债权人或者其他权利人的利益受到严重影响。正确梳理民事执行与带有设立、变更或者消灭一定权利义务关系的行政行为之间的关系，尊重行政行为的法律效力，采取适当的立法措施完善行政职权，让审判权向行政权作必要的延伸，使民事判决得以有效执行，可以为民事权利人的利益提供有效保护，也有利于提高司法的权威和公信力。
【关键词】民事执行 规划变更 行政许可 协助执行 有限义务
民事行为与行政行为交叉案件的处理，法学界和实务部门对案件审理方面的研究已比较多，对民事审判与行政行为效力之间的关系已有较为清晰的认识[①]，但对民事执行中与行政行为交叉问题的研究却鲜有涉及。本文就笔者亲历的一起协助法院执行民事判决中遇到的民事判决与行政许可效力的关系问题提出思考，籍以引起相关方面的重视和进一步的研究。
一、民事执行的案情及争议
南宁市中级人民法院【1998】南市经初字第26号《民事判决书》对某银行（原告）与某房地产开发公司（被告）担保合同纠纷一案作出判决，确定以处理被告位于南宁市“平湖花园”小区宗地15740平方米的土地使用权所得价款优先偿还给原告。判决发生法律效力后，法院向被告发出执行通知，被告未按执行通知履行判决书确定的义务，遂根据原告的申请向被告发出【1999】南市执字第30-1号《民事裁定书》，对被告（被执行人）的前述土地进行查封。《民事裁定书》明确，查封期间未经法院同意不得买卖、转让、抵押、出租或赠与，否则将追究法律责任。2007年11月，执行法院经市国土管理部门同意，将该宗地分割，以其中面积为3126平方米的C地块土地使用权评估拍卖给某投资公司。法院【1999】南市执字第30-11号《民事裁定书》裁定由该投资公司作为买受人持本裁定书在30日内到国土管理部门办理国有土地使用权过户手续。
买受人到国土、规划管理部门办理过户及建设审批手续时得知，该C地块现时的规划条件与拍卖时法院提供的情况不同，无法办理过户及建设手续。该C地块在市规划管理部门1996年3月批准给房地产公司的宗地规划总平面图中是一栋8层综合楼的规划；1997年5月，该宗地被房地产公司（被告）抵押给银行（原告）并在国土管理部门办理了抵押登记；1999年2月规划管理部门根据房地产公司的申请批准C地块一栋8层综合楼的规划变更为住宅小区配套的一栋4层小活动室和篮球场、网球场各一个；1999年7月，法院作出【1999】南市执字第30-1号《民事裁定书》查封了该宗地；2000年7月规划管理部门根据房地产公司的再次申请批准调整宗地规划，C地块由4层活动室和篮球场、网球场变更为小区配套的球场、停车场和绿地。2007年3月，法院对宗地进行分割处置拍卖C地块前曾向规划管理部门发函了解规划条件，规划管理部门函复认为该地块规划是为小区配套的球场、停车场和绿地，不能改变规划性质单独分割拍卖。法院认为规划管理部门批准的两次规划调整变更分别是在该宗地抵押、查封之后进行的，是无效的，遂未将规划条件已经变更的情况告知竞买人，仍按规划管理部门1996年3月批准的8层综合楼的规划条件评估拍卖C地块。
买受人办理手续受阻后，多次找有关部门投诉请求协调处理。此间，法院和有关部门认为，房地产公司两次申请变更规划未征求抵押权人和法院意见，规划管理部门应当根据法院的民事执行裁定书和协助执行通知书以房地产公司恶意欺诈为由，撤销1999年和2000年两次规划调整，恢复到1996年的规划条件。规划管理部门认为，按照现行的法律规定和行政审批程序，当事人申请变更规划时，规划管理部门无权要求其申报所规划的土地有无抵押，无权要求提交土地有无抵押情况的证明，土地的查封裁定法院也仅仅送达到国土管理部门，没有送达到规划管理部门，因此，规划管理部门按照正常的审批程序同意变更规划并无过错，法院或其他权利人如果认为规划变更无效，应当通过一定的法律诉讼或者法律监督程序予以确认，民事执行的裁定不具有直接否定已依法作出的行政行为的效力。
在市政府协调处理的过程中，政府法制部门提出了较折中的意见认为，规划管理部门按照现行规定正常审批规划变更的做法并无过错。1999年当事人违反担保合同约定的义务擅自变更抵押土地的规划条件如降低抵押物价值影响抵押权的实现，应依法承担违约责任，并不必然导致规划部门审批无效；2000年法院查封后一方当事人再次改变规划条件恶意降低土地使用权价值，刻意损害对方当事人的合法权益，违反了被查封财产不得变动的规定，应认定此次规划变更自始无效。为了避免造成更大的经济损失，如规划上允许，也可以由规划管理部门按照一定的程序恢复到1996年的规划条件，以便买受人进行开发建设和经营。
经市政府协调的结果是，为维护债权人、买受人的合法权益，同意法院的处理意见，由规划管理部门与法院具体落实，将上述已被法院依法拍卖且已抵押给案件申请执行人的土地使用权恢复到抵押、查封状态时的规划条件。此后，法院再次向规划管理部门发出协助执行函，要求按照市政府的会议纪要协助法院执行。
住宅小区已经入住的业主对分割处置拍卖该地块也非常关注，并通过不同的途径强烈地表达其意见。他们不同意变更小区的球场、停车场和绿地等公共配套设施的规划用途，认为他们购买的住宅居住环境不能任意改变，否则是对其物权和居住环境权的一种侵害。
二、规划行政许可的法律效力分析
本案的争议涉及民事与行政交叉的问题，但又与通常遇到的民行交叉案件不同。通常的民行交叉案件是在审判过程中遇到的问题，法院在审理时已经依据一定的标准和方式对案件中的民事行为和行政行为作出了适当的判断处理，或者行政判决已经生效，或者行政行为已经在民事审判中作了有效的司法评价，作出民事判决时涉案的行政行为的合法性问题已经有了一个基本的“了结”[②]。而本案中所涉及的行政行为在民事案件的审理中未曾被“考虑”审查过，却要在看似“无关”的案件执行中直接被当作无效而被“废除”，这对规划管理部门和小区业主来说都不止于“横祸飞来”。那么，该如何评价民事执行裁定对案外规划行政许可行为的拘束力，或者如何评价规划行政许可行为对民事执行裁定的拘束力呢？这就必须对规划行政许可行为的法律效力作客观的考察。
行政法的通说[③]认为，国家行政机关依职权就特定事项对特定对象作出的具体行政行为一经生效，行政机关和当事人必须遵守，其他国家机关也必须予以尊重，即具有拘束力。与此相联系的、必然的逻辑是，该行政行为具有法定的执行力，即具体行政行为具有国家意志性，发生拘束力后当事人应当积极履行义务，否则，有关机关可以根据法律的规定依职权或者申请法院采取强制措施实现具体行政行为所确定的权利义务安排。也就是说，行政机关作出具体行政行为后如果没有在法定期限内被法律监督机关依法改变或者撤销，即为依法生效，对当事人、行政机关和其他国家机关包括司法机关都有拘束力，司法机关也有依法保障行政行为实现的义务[④]。这种拘束力和执行力其实与我们通常说的司法判决的羁束力、确定力、执行力等是相仿的。只不过是在我们的法学教育体系中主要以司法活动为教授内容，导致人们对司法判决的羁束力、确定力、执行力等概念先入为主、比较熟悉，对行政行为的拘束力、执行力等概念则比较陌生而已。
根据行政行为所具有的法律效力，本案中，根据规划行政许可行为作出时的《城市规划法》、《行政许可法》和《行政复议法》及《行政诉讼法》的规定，规划管理部门依法作出变更规划条件的行政许可决定以后，当事人和其他与此有利害关系的人如有异议，应当通过行政复议或者行政诉讼等法定方式和途径提出，由复议机关或者人民法院等监督机关依据相关法律的规定程序和权限予以审查，作出予以维持、变更或者撤销的决定。除此以外，只能在在法律认为该行政行为是合法有效的。法院未经审判，直接在其他的民事案件的协助执行中否定规划管理部门作出的生效行政行为，缺乏法律和法理上的依据。
在本案涉及的1999年第一次规划变更发生在抵押之后，那么，抵押行为或者说抵押权是否具有阻却规划变更的效力呢？从合同法、担保法和物权法的规定看，对抵押人的限制仅仅是“抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产”；“抵押人的行为足以使抵押财产价值减少的，抵押权人有权要求抵押人停止其行为。抵押财产价值减少的，抵押权人有权要求恢复抵押财产的价值，或者提供与减少的价值相应的担保。抵押人不恢复抵押财产的价值也不提供担保的，抵押权人有权要求债务人提前清偿债务”。这些规定并不表明房地产公司申请变更抵押土地规划条件属于法律上的无效的行为，更不能认定规划管理部门同意变更规划条件的行政行为无效。因为抵押人申请变更规划的行为不属于买卖转让抵押物的行为，虽然变更规划有使土地使用权价值贬损的可能[⑤]，但是这并不是现有法律所禁止的行为，法律对此要求相应的义务是恢复，提供担保或者提前清偿等多重选择，抵押人不恢复，不提供担保或者不提前清偿只是违背合同义务，产生合同的违约责任，并不能认定规划变更的行政行为无效。
在本案涉及的2000年第二次规划变更发生在法院查封后，情况略为复杂。从申请规划变更导致贬损土地价值的角度看，本质上与第一次变更一样，房地产公司的行为仍然是违背合同义务，产生合同的违约责任，并不能认定规划的行政行为变更无效。从法院查封的效力方面看，确实在理论观念上任何人都不得“变动”法院查封的财产，被执行人房地产公司恶意对抗司法机关欺骗规划管理部门变更规划条件，当然是无效的。但是《民事诉讼法》第102条明确规定的条文是不得“隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押的财产”，显然法条中规定的财产是物理形态上已经定型的财产，房地产公司申请变更规划条件并不属于法律规定所禁止的“隐藏、转移、变卖、毁损已被查封的财产”的行为，规划管理部门批准变更自然也不应当被认为有任何对抗司法的成分而导致被认定为无效的行政行为[⑥]。同时，法院查封的是土地，查封令也只是送达到国土管理部门，说明司法机关查封时的“意思表示”并不及于规划管理部门，查封并不对规划管理部门产生法律上的义务，因此，规划管理部门在正常的行政程序中“无法知晓”规划土地已被法院查封的情况下，按照正常的审批程序作出的行政行为应当是合法有效的行政行为。
在2008年开始实施的《城乡规划法》规定，建设单位变更规划条件的，规划管理部门批准后应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。这为土地管理部门和其他利害关系人知晓规划变更及时提出异议提供了方便，但是仍然没有禁止变更规划或者变更规划无效的意思。对可能“错误”或者“无效”的变更规划行政行为的合法性评价，仍然应当通过复议、诉讼等监督程序来进行。
三、协助法院执行义务的有限性
对于行政机关协助法院执行土地、房屋等不动产的规定，目前的依据是《民事诉讼法》（2008年）第227条规定：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理”以及《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发【2004】5号)的相关规定。根据该法律和通知，土地和房产管理部门在执行人民法院确认土地、房屋权属的生效法律文书时，应当按照人民法院生效法律文书所确认的权利人办理土地、房屋权属变更、转移登记手续。这是对土地、房产管理部门的协助执行义务。对规划管理部门的协助执行义务没有具体的规定。也就是说，行政机关协助法院民事执行的义务是有限的。根据上述法律规定和司法文件，可以明确的是：
第一、协助执行的有限性来源于法律规定的明确性，即仅限于国家法律明确规定具有协助执行的职责时，行政机关才能承担协助执行的义务，法院的执行裁定和协助执行通知要求行政机关协助执行的内容和范围不得超出法律规定的内容和范围。也就是说，法院的民事执行裁定和协助执行通知只能是“转述”法律的规定，而不是创设“法律规定”。
第二、有关土地、房屋等不动产方面，行政机关协助民事执行裁定的义务是权属证照的变更转移即过户手续的办理，而不是设立、变更或者消灭证照记载项下的权属或者权利的实体内容。相应地，协助执行的义务主体应当是土地、房屋权属登记主管部门而不是其他部门。
依上，就本案而言，所涉及的协助办理土地、房产的过户登记手续问题，法院直接要求土地管理部门办理即可。规划管理部门不是涉案土地的权属登记管理部门。规划管理部门审批变更土地规划条件从而涉及到影响土地价值的行为是属于变更土地权利实体内容的行为。原本为土地过户登记的协助执行义务能否扩展为规划管理部门的协助执行义务呢？我们认为，行政机关协助民事执行义务的有限性应当得到遵守，不应在没有法律依据的情况下擅自扩展行政机关协助执行的义务。因此，规划管理部门不应是本案民事执行裁定协助执行的义务人。具体而言，将规划管理部门扩展为协助执行的义务人还会产生以下问题：
其一是，剥夺了相关当事人的诉权。根据前文对规划行政许可的效力分析，当事人变更抵押、查封的土地的行为既然不产生当然“无效”的法律后果，规划管理部门在现有法律程序内无法知悉抵押、查封情况的条件下同意变更规划的行政行为也不能视为是无效的。即使像法院的执行部门认为的那样是“无效”的，也应当通过行政复议、行政诉讼或者其他法律监督途径予以确认，确保有关被许可人、利害关系人的诉讼权利和诉讼利益得到必要的法律保护。
其二是，规划管理部门有成为被告和败诉的风险，进而引起法院审判部门与执行部门之间的矛盾。根据《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释【2004】6号）的规定，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围；但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。规划管理部门为协助执行而撤销1999年和2000年两次变更规划许可的行为，本身又是一次新变更规划的行政行为，这显然有扩大了法律规定的“办理证照转移”的协助执行范围的嫌疑，如果利害关系人和被许可人以“行政机关在协助执行时扩大了范围”为由起诉，单就本诉而言，规划管理部门败诉的风险极大[⑦]。在这里，“依法审判”与“依法执行”是矛盾的[⑧]，其结果不仅无法顺利完成执行，反而会使事情更加复杂化，进一步影响司法的公信和权威。
其三是，以损害正当的行政利益为代价缺乏正当性。办理土地过户登记手续，按土地抵押登记为1996年3月所批准的8层综合楼的规划，其价值是可以满足买受人的买受利益的，但是依据规划管理部门已经作出的规划变更，该地块已经变为4层配套活动室或者绿地、停车场、球场，买受人的买受利益将无法得到满足。造成这个问题的直接原因在于法院没有在拍卖之前依法将处置地的块规划条件已经被改变的客观情况如实告知竞买人。对拍卖标的重要事实的隐瞒已经足以构成拍卖无效的违法后果。以损害正常审批的正当行政利益为代价来执行一个无效拍卖的结果，有损基本的法律原则和基本的法治精神。
四、立法对策之辨析
显然，在我国现有法律和司法解释中，对土地和房产的执行及协助执行的义务设定主要是针对土地和房屋的静态处置，即局限于“办理证照转移”的“过户”。在以债权为基础的民事法律关系中，土地与房产的担保物权功能并不要求物权不得变动，仅仅要求变动导致担保价值降低时另行提供担保或者提前清偿，即债并不羁束抵押人的土地物权，因此在以债权为基础的民事诉讼中，诉讼过程中司法的约束力自然也不及于物权，相应地也就不羁束规划管理部门变更规划造成的物权变动的行为。以此而论，目前我国法律和司法解释对行政机关协助民事案件执行土地和房产的义务限于“办理证照转移”，其法理基础是合理的。
行政管理中，规划的变更权使得土地及其房屋的物权法律状态可能处于动态之中。在以土地或者房产为对象的行政诉讼和其后的行政判决执行中，与涉案土地和房产有关的行政行为受到行政诉讼效力的约束，不会出现脱离法院视野的变更行为，因物权法定而形成了土地和房产物权形式和物权价值的相对固定化，因而不会产生审判和执行脱节得问题。但是，民事审判和执行则不然。在民事审判和执行程序进行的期间，一方面由于规划许可变更存在随时发生的可能，另一方面由于民事司法过程不羁束规划管理部门变更规划造成的物权变动的行为，这就使得在民事判决和随之而来的民事执行中——正如本案所反映的那样——权利人的合法权益难以得到有效的保护。因为执行案件涉及到土地及房产处置的情形不在少数并且往往涉及的价额特别巨大，故而探讨完善的立法措施是有必要、有意义的。可供选择的考虑有以下三个方面：
第一、执行权的强化。即通过立法规定，经抵押登记或者被法院查封的土地，非经抵押权人或者查封法院的同意，规划管理部门不得变更规划条件；违反本规定变更规划条件的，除抵押权人或者查封法院追认以外，法院可以在执行程序中裁定该规划变更的行政行为无效。此做法有利于充分保护民事当事人的利益，但是使规划行政许可相对人和其他利害关系人基于规划行政许可所取得的合法权益以及所形成的行政法律关系处于不稳定状态之中，并剥夺了他们基于规划变更行政行为所产生的诉权。此外，规划的变更除了因行政许可引起外，还有基于公共利益需要而主动修改规划的情形。此种情形中，不仅规划变更由规划管理部门或者其上级政府主动依据《城乡规划法》（2008年前为《城市规划法》）规定的规划制定和修改的法律程序进行，为不可诉的（类似行政立法的）抽象行政行为[⑨]，而且，基于公共利益的规划变更，其法益是高于民事当事人的民事争议利益的，强化执行权的做法不仅突破了合同债权的相对性原则，突破了协助执行义务的有限性，还突破了国家法律中司法权与行政权的边界，使司法之手伸得太长。因此，我们认为，强化执行权的做法缺乏法理基础，并且就实施效果而言，“可得甚少，所失甚多”，并不可取。
第二、审判权的延伸。即通过立法规定，在民事审判、民事仲裁以及民事执行的程序中，法院对土地采取财产保全措施时将有关财产保全的法律文书副本也同时发送规划管理部门，规划管理部门收到财产保全文书副本后，非经法院的同意不得受理涉案民事案件当事人变更规划的申请。此外还应当规定，规划管理部门基于公共利益需要而主动修改或者变更规划时，应当通知房地产的抵押权人和法院，抵押权人和其他权利人依照《行政许可法》和《城乡规划法》的规定享有要求听证的权利，并享有代替债务人（抵押人）获得规划部门或者建设单位依法给予的经济补偿的权利。此做法既综合考虑了法院和行政机关之间职权的平衡，也顾及了债权人、债务人及行政相当事人、利害关系人之间的权利，应当是一个比较合理的方案。但其不足之处是，债务人（抵押人）在进入民事司法程序之前申请变更规划条件从而使土地价值贬损影响债权人合法利益的情形，仍然无法预防和制止，因而还需要行政程序上的补充。行政程序的补充立法规定可以是，房地产的产权人（或者行使权利的管理人）将房地产抵押时，抵押登记机关同时将抵押登记文件副本发送给房地产所在地规划管理部门，规划管理部门非经抵押权人的同意不得受理抵押人变更规划的申请。不过，采取这种行政程序必然会大量增加抵押登记机关的行政运行成本，对个别债权人的保护与普遍增加行政成本之间的两相对比，显得不够经济可行。
第三、行政权的完善。可以通过立法加强规划管理部门对规划变更的审查权（也是义务）。当事人申请变更规划时，如存在要求降低容积率、降低商用面积比例等明显可能导致规划地块土地价值减少等情形的，规划管理部门得要求申请人提交抵押权人同意的文件，或者提交该房地产没有设立抵押的证明，否则不予许可。此种做法通过个别申请人及规划管理部门的个别义务，达到整体保护抵押债权人的利益，比较经济可行；辅之与前述审判权的延伸措施，债权人及承受债权的其他权利人的利益均可得到充分的保护，乃为周全之策。
最近，检察机关以原生效判决有错误为由提出抗诉，上级法院决定提审该案并暂停原生效判决的执行，南宁市中级法院也发函暂停协助执行通知的执行，司法执行部门与被要求协助执行的行政机关之间的法律争议得以暂时搁置，“平湖花园”小区的业主赢得了暂时的胜利，也为各方理性的思考提供了更充裕的时间和空间。本文的探讨虽然局限于规划管理领域，但希望抛砖引玉，能为处理其他领域的民事执行与行政行为之间的关系提供一点有价值的思考线索，对国家整体的立法有所启示。
作者简介：刘家海（1968年4月--），男，汉族，广西桂平人，华东政法学院经济法专业毕业，法学学士，现为南宁市规划管理局法规监察科副科长，广西公益诉讼网负责人。
[①]参阅仇慎齐：《简论“行、民”交叉时的“基础优先审理”原则》，新浪网，http://blog.sina.com.cn/s/blog_46d026af01009gfw.html；方建生，张朝泓：《民事与行政交叉案件的审理与解决》，法律教育网，http://www.chinalawedu.com/news/16900/172/2007/10/qi098252411810170021005-0.htm；邵明石，王兆雷：《行政、民事交叉案件诉讼程序研究》，中国民商法律网，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=48729；方世荣，羊琴《论行政行为作为民事诉讼先决问题之解决》，《中国法学》2005年第4期；何海波：《行政行为对民事审判的拘束力》，《中国法学》2008年第2期；祁贵明，倪辉：《具体行政行为公定力与其证据效力关系辨析》，《徐州师范大学学报(哲学社会科学版)》2003年3期；福州市中级人民法院课题组：《关于行政行为作为先决的民事案件调查研究》，福州法院网，http://fzszy.chinacourt.org/public/detail.php?id=170，等。
[②]笔者认为在有些民事审判中对行政行为所作的司法评价是否确为终局性的判定仍有可商榷之处。如一实例中，有投靠寄养关系的叔侄经批准在某城镇建设一栋房屋（准建证同时登记有叔侄姓名），叔侄约定共同负担建设费用共同分享房屋经营收益，后因侄子与他人债务纠纷以房屋抵债，身为残疾人并且靠房屋出租收入为生的叔叔提出反对，主张以房抵债未经其同意无效，提出可以用租金收入逐步偿还债务，法院以叔叔无城镇户口无权在城镇建房、房产局证明（不是正式的房屋所有权证）房屋为侄子所建为由判决房屋抵债归债权人所有。法院强制执行后，叔叔申诉无果，重病缠身，生活无着，不久上吊自尽。在此案中，法院对规划建设部门核发的准建证的否定性评价、对房产管理部门出具的证明的肯定性评价，其合法性即值得研究。
[③]参见国家司法考试辅导用书编辑委员会：《2008年国家司法考试辅导用书（第二卷）》第515页，法律出版社，2008年4月第1版。引用这个版本意在表明文中观点的通说地位。
[④]司法机关对行政行为保障义务的具体实现方式，一般以当事人或者行政机关根据行政诉讼法的规定申请强制执行为限。司法强制义务的存在对当事人具有震慑性，本身也是发挥保障行政行为执行力的方式。
[⑤]实际上，对变更规划导致土地价值贬损的认识主要是从分割C地块本来可以建设8层综合楼可能实现的实物买卖、使用的价值与变更为4层活动室乃至后来变更为球场、停车场和绿地后无法再单独变现货币价值的巨大差异比较而言，但从该宗地整体价值上看，由于规划条件的改善而提高了居住小区的环境品质，反而能带来的土地升值增值，而不是导致宗地土地使用权价值的贬损。
[⑥]最高法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》中有“被执行人就已经查封、扣押、冻结的财产所作的转移、设定权力负担或者其他有碍执行的行为，不得对抗申请执行人”的规定，但是，这个规定是针对执行人与被执行人的权利义务而言的，最高法院也是谨慎地宣告相关行为不得对抗申请执行人（即法院不予认可），而不是宣告其“无效”（毕竟最高法院的规定没有国家立法的效力）；况且本案针对的实质问题是行政机关的行政行为的效力问题，而不是被执行人“有碍执行的行为”，因此更不能想当然地认为规划管理部门批准变更规划条件的行政行为“无效”。
[⑦]根据《行政许可法》第47条的规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人提出听证申请的，行政机关应当组织听证。如果规划部门作出“撤销1999年和2000年两次变更”的行政许可行为不按照行政程序听证，仅此就足以被判败诉。如果需要按程序听证，则反过来说明作出此撤销的行政许可决定属于正常程序作出的行政行为而不是协助执行民事裁定的行为。
[⑧]如果先验地认定或者假定民事执行的裁定及协助执行的通知是正确的，或者如法律所规定的那样“即使判决有错也要先执行”，那么受理和审理利害关系人和被许可人的起诉就已经没有意义了。况且，就本案而言，如果执行后在该地块上投入巨资建设了8层高的综合楼，最后万一真的审判监督程序确认原判决错了，执行回转能够拆除此8层综合楼恢复为球场、停车场和绿地吗？如果法律上可以对利害关系人和被许可人的起诉进行实质性的审理和判决，则其法律逻辑上就事先假设了民事执行的裁定及协助执行的通知也有可能是不正确的，即审理该行政诉讼的结果有可能改变民事执行裁定和协助执行通知。如此，则又会波及到执行裁定所依据的民事判决的效力：即民事执行裁定的效力可能因行政诉讼而改变，是否该裁定所依据的民事判决也会因而可能随之改变呢？根据一般法理和法律的一般规定，生效的民事判决只有通过审判监督程序才能被改变的。怎么会因民事执行引起的行政诉讼而可能改变被执行的民事判决呢？
[⑨]即使在规划的制定（包括修改，下同）属于可诉的西方国家，如德国，对规划制定的公众的诉讼，与基于规划许可的相对人和利害关系人的诉讼，其诉讼地位是各自独立的，其诉讼性质和诉讼程序仍然是不同的，对规划许可之诉并不可以取代或者凌驾对规划制定之诉之上，更没有将民事争议诉讼的结果强加到规划之上，以民事争议改变依法生效的规划的。这是笔者2009年在德国参加“物权制度下的行政管理模式建设”学习所了解到的情况。