浅析“基层群众性自治组织管理人员”

“ 毅力是炽热不落的艳阳，灵魂是屹立不倒的山林。”

——2020.04.10

监察法第15条“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察”第5项“基层群众性自治组织中从事管理的人员”。

《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第93条第2款的解释》：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救济款物的管理；社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征收、征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第382条和第383条贪污罪、第384条挪用公款罪、第385条和第386条受贿罪的规定。

1999年《最高人民法院关于村民小组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性的批复》：对村民小组长利用职务上的便利，将村民小组集体财产非法占为己有，数额较大的行为，应当依照刑法第271条第1款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。

1990年《最高人民检察院研究室关于乡镇村民小组长能否能为报复陷害罪主体的函》：乡镇村民小组长能否成为报复陷害罪的主体？村民小组长不属于村民委员会的组成人员，不是国家工作人员，因此，不能成为报复陷害罪的主体。

《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》第21条“村党组织领导班子成员有违反本规定第二章所列行为的，视情节轻重，由有关机关、部门依照职责权限给予警示谈话、责令公开检讨、通报批评、停职检查、责令辞职、免职等处理。”第22条“村民委员会成员有违反本规定第二章所列行为的，视情节轻重，由有关机关、部门依照职责权限给予警示谈话、责令公开检讨、通报批评、取消当选资格等处理或者责令其辞职，拒不辞职的，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定予以罢免。”第23条“农村基层干部违反本规定获取的不正当经济利益，应当依法予以没收、追缴或者责令退赔；给国家、集体或者村民造成损失的，应当依照有关规定承担赔偿责任。”第24条“村党组织领导班子成员和村民委员会成员受到本规定第21条、第22条处理，由县（市区旗）或者乡镇党委和政府按照规定减发或者扣发绩效补贴（工资）、奖金。”第25条“村党组织领导班子成员和村民委员会成员中的党员因违反本规定受到撤销党内职务处分的，或者受到留党察看处分恢复党员权利后，两年内不得担任村党组织领导班子成员；被责令辞职、免职的，一年内不得担任村党组织领导班子成员。”第26条“本规定适用于乡镇党委和政府领导班子成员、人大主席团负责人、基层站所负责人、村（社区）党组织（含党委、总支、支部）领导班子成员、村（居）民委员会成员。”

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根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，村委会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。村委会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。村委会由主任、副主任和委员共三至七人组成，对村委会成员根据工作情况，给予适当补贴。涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：本村享受误工补贴的人员及补贴标准；从村集体经济所得收益的使用；本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；土地承包经营方案；村集体经济项目的立项、承包方案；宅基地的使用方案；征地补偿费的使用、分配方案；以借贷、租赁或者其他方式处分集体财产；村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。村民小组组长由村民小组会议推选，村民小组组长任期与村委会任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

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基层群众性自治组织中的“从事管理”，有人认为不包括“从事集体事务的管理”，应当理解为“协助政府从事管理”，有人认为既包括“从事集体事务的管理”，又包括“协助政府从事管理”。根据《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第93条第2款的解释》的规定，笔者认为“从事管理”应当理解为“协助人民政府从事的其他管理工作”，理由如下：

一、从法律规定来看，监察法第15条“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察”，其中的“公职人员”应当如何理解？基层群众性自治组织的相关概念及职责在《中华人民共和国村民委员会组织法》中已被详细列明，作为基层群众性自治组织的村委会本身并没有行政管理职能，其主要是村民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，“自治”是该组织所具备的明显特征，因为其只是负责办理本村的公共事务和公益事业，调节本村的民间纠纷，因此这里的事务即所谓的集体事务，而非国家权力，因此从这个层面看，行使该权利的人并非监察法意义上的公职人员。

二、村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，法律明确规定村委会具有协助政府开展工作的职责和义务，如果将“管理工作”与“政府职能”相结合，此处的“管理工作”应当理解为具有政府的行政管理职能，作为与群众联系最为直接的基层组织，政府的相关规章制度及方针政策往往依靠基层组织予以传达并贯彻，让基层群众性自治组织协助人民政府从事行政管理工作，代为履行部分行政管理职能，也是此类人员成为监察对象的主要理由。

三、监察法中对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”中的“从事管理”的解释参照全国人大常委会的立法解释，因为无论是从职权的本质属性来看，还是从法律的规定上来看，这些都属于政府的职能，村委会行使上述职能只是体现协助政府管理的性质，不能说明上述职能本来就属于村委会。《国家监察委员会管辖规定（试行）》第十七条公职人员在行使公权力过程中发生的其他职务犯罪案件中的职务侵占罪和挪用资金罪原本属于公安机关管辖，但监察法实施后，将这两个罪名也划归监察机关管辖，扩大了监察对象范围，但也仅限于公职人员在行使公权力过程中发生的其他职务犯罪案件时才能适用，如果是非公职人员在行使公权力过程中发生的其他职务犯罪案件或者公职人员在非行使公权力过程中发生的其他犯罪案件仍归公安机关管辖。

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根据《公职人员政务处分暂行规定》第9条规定“监察机关对基层组织管理人员依法采取的处理措施包括警示谈话、通报批评、停职检查、责令辞职，并可依法向有关机关、单位提出取消当选资格或担任相应职务资格的检查建议。”《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》第25条“基层群众性自治组织中从事管理的人员有违法行为的，监察机关可以给予警告、记过、记大过处分。情节严重的，监察机关应当向有关机关、单位提出监察机关，由其给予责令辞职、取消当选资格、依法罢免等处理。”

根据上述规定，如果基层组织管理人员在协助政府从事土地征收、征用过程中有贪污、受贿行为的，应当对其立案调查并移送检察机关审查起诉；如果在管理集体资产过程中有侵占、收受贿赂行为的，应当交由公安机关以职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪立案侦查并移送检察机关审查起诉；如果涉嫌违法但不构成犯罪，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》《公职人员政务处分暂行规定》的相关规定，目前虽然不能作出政务处分决定，但可以采取的处理措施包括警示谈话、通报批评、停职检查、责令辞职，并可依法向有关机关、单位提出取消当选资格或担任职务资格的监察建议；待今后《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》实施后，可对基层自治组织管理人员给予警告、记过、记大过处分。与此同时，如果情节严重的，监察机关应当向有关机关、单位提出监察机关，由其给予责令辞职、取消当选资格、依法罢免等处理。