《园林绿化工程建设管理规定》解读

为贯彻落实国务院推进简政放权、放管结合、优化服务的改革要求，2017年4月，住房和城乡建设部印发了《关于做好取消城市园林绿化企业资质核准行政许可事项相关工作的通知》。各地按照通知要求，取消了园林绿化企业的资质核准，明确了园林绿化工程招标不再设置资质要求，积极探索加强园林绿化工程建设市场监管的体制机制和监管方式。然而，国家和地方行业学协会在资质取消后的园林绿化工程建设市场管理现状调研中发现：部分地区将园林绿化工程归入市政公用工程，使用市政、房建等其他施工资质招标；部分地区事中事后监管体制机制不健全，存在市场监管不规范甚至放而不管的现象；通过乱设业绩要求造成不公平竞争；通过信用管理设置地方壁垒等。为了解决这些问题，规范园林绿化市场秩序，住建部在全面调研的基础上，启动了《规定》起草工作，起草过程中广泛征求了各级园林绿化主管部门、行业专家以及代表性企业的意见。《规定》的出台，是住房城乡建设部贯彻党的十九大精神的具体体现，是落实国务院推进简政放权、放管结合、优化服务改革要求的又一具体措施。

《规定》的出台，体现了园林绿化工程建设管理方式的四个转变：

一是从过去的侧重事前审批向加强事中事后监管转变

过去的资质管理是一种设定“门槛”的事前管理方式，企业要想进入该领域首先要获得资质这个“入场劵”，各级行业主管部门对市场的管理主要停留在核准审批企业资质等方面，重审批轻监管的问题普遍存在。在缺乏事中事后监管的大环境下，一些企业在获得资质后，通过减少专业技术力量来降低企业经营成本，造成技术管理力量不足，甚至通过出借资质收取管理费谋利，引发工程质量和安全问题。资质取消及《规定》的出台，消除了市场准入的“门槛”，让更多具备相应能力的企业可以参与市场竞争，促使行业企业根据自身经营情况配置专业力量，合理分配社会资源。而如何确保工程质量，要求各级园林绿化主管部门通过工程实施过程中的质量安全监督和竣工后的综合评价等事中事后监管措施来实现。如《规定》第九条明确“城镇园林绿化主管部门应当加强对本行政区内园林绿化工程质量安全监督管理，重点对以下内容进行监管：（一）苗木、种植土、置石等园林工程材料的质量情况；（二）亭、台、廊、榭等园林构筑物主体结构安全和工程质量情况；（三）地形整理、假山建造、树穴开挖、苗木吊装、高空修剪等施工关键环节质量安全管理情况。园林绿化工程质量安全监督管理可由城镇园林绿化主管部门委托园林绿化工程质量安全监督机构具体实施。

二是从过去全面考核企业条件向重点考核企业承担工程的能力转变

原先实行企业资质核准时，对包括考核企业固定资产、注册资金、苗木基地等各方面内容进行审核，而《规定》则更加侧重于企业履约能力的考察，如第三条“园林绿化工程的施工企业应具备与从事工程建设活动相匹配的专业技术管理人员、技术工人、资金、设备等条件，并遵守工程建设相关法律法规”，第四条“园林绿化工程施工实行项目负责人负责制，项目负责人应具备相应的现场管理工作经历和专业技术能力”，第五条“综合性公园及专类公园建设改造工程、古树名木保护工程、以及含有高堆土（高度5米以上）、假山（高度3米以上）等技术较复杂内容的园林绿化工程招标时，可以要求投标人及其项目负责人具备工程业绩”，第六条“园林绿化工程招标文件中应明确以下内容：（一）投标人应具有与园林绿化工程项目相匹配的履约能力；（二）投标人及其项目负责人应具有良好的园林绿化行业从业信用记录”。

《规定》明确了承包园林绿化工程相匹配的专业管理技术人员和技术储备要求，目的是要选择有能力且信用记录良好的企业。园林绿化工程施工管理同其他工程相比，需要施工单位具备一定的现场二次设计能力，这就需要配备专业的工程管理技术人员。其中，工程项目负责人应当具备园林绿化专业知识背景和园林专业技术职称，并应具有相应工程管理的经验；对于相对复杂的园林绿化工程，施工企业还应具有一定的技术储备，如类似工程业绩、工法等。

以上可以看出，《规定》的要求是与时俱进的，因为决定企业能否承担工程的最重要的因素是能力，只要具备了相应能力，就可以参与市场竞争。理论上企业没有资金可以贷款，没有设备可以租赁，苗圃早已经社会化，没有苗圃可以在苗木市场购买苗木等等，这些可以不用事先设立阻碍企业参与市场竞争的条件。《规定》的相关条款符合当前党中央国务院关于“放管服”的要求，也符合新形势下规范市场的客观要求。

三是从过去相对集中在上层的管理向注重加强基层管理的转变

原有企业资质的管理权限主要集中在部、省（区）、市三级住房城乡建设（园林）部门，一级企业资质的由部里核准，二级以下企业资质的由省市主管部门核准。这一管理多集中在管理体制的上层，而园林绿化工程最直接的发生是在基层，基层管理部门是最具发言权的，发挥基层管理部门的监管作用，是保证园林绿化建设质量和水平的关键环节。因此《规定》第十条要求：“园林绿化工程竣工验收应通知项目所在地城镇园林绿化主管部门，城镇园林绿化主管部门或其委托的质量安全监督机构应按照有关规定监督工程竣工验收，出具《工程质量监督报告》，并纳入园林绿化市场主体信用记录。”第十一条：“园林绿化工程施工合同中应约定施工保修养护期，一般不少于1年。保修养护期满，城镇园林绿化主管部门应监督做好工程移交，及时进行工程质量综合评价，评价结果应纳入园林绿化市场主体信用记录。”以上规定充分体现了充分发挥基层管理部门作用的要求。

四是从过去的注重企业条件管控向注重企业行为结果评价管理转变

与以往前置性审批的管理方式不同，《规定》明确住房城乡建设部门将通过建立信用管理体系、开展信用管理的方式来实施市场监管。《规定》中明确了各级主管部门的工作分工，如第十二条：“住房城乡建设部负责指导和监督全国园林绿化工程建设管理工作，制定园林绿化市场信用信息管理规定，建立园林绿化市场信用信息管理系统。”第十三条：“省级住房城乡建设（园林绿化）主管部门负责指导和监督本行政区域内园林绿化工程建设管理工作，制定园林绿化工程建设管理和信用信息管理制度，并组织实施。”第十四条：“城镇园林绿化主管部门应加强本行政区域内园林绿化工程建设的事中事后监管，建立工程质量安全和诚信行为动态监管体制，负责园林绿化市场信用信息的归集、认定、公开、评价和使用等相关工作”。《规定》最后明确“园林绿化市场信用信息系统中的市场主体信用记录，应作为投标人资格审查和评标的重要参考”至关重要，体现了事中、事后监管、评价的结果要与企业参与市场竞争的条件挂钩。

建立园林绿化市场信用管理体系，是符合现代社会管理方式的大趋势，是各行业都在积极推进的一项重要工作，也是园林绿化工程建设管理的新探索。将大数据信息技术引入园林绿化行业管理，有助于提高行业管理的科学性、统一性、完整性、规范性，符合建立全国开放、竞争、公平、有序的现代大市场管理需要。

《规定》内容除体现了以上“四个转变”以外，还明确界定了园林绿化工程内容，同时还特别针对取消资质后出现的问题，要求园林绿化工程招投标不得设定资质条件。为防止变向采用资质条件，《规定》明确园林绿化工程不得以市政工程等其他资质作为投标人资格条件。各地在贯彻过程中，要严格维护园林绿化工程的专业性、完整性，不得将园林绿化建设内容肢解或将其视为建筑、市政等工程的附属工程，变向作为建筑、市政等工程进行招标投标。

《规定》出台并已经开始发挥作用，下一步还需要抓紧开展以下工作以保证《规定》切实贯彻落实到位。

一是出台全国统一的信用信息管理办法和信用系统建设标准，建立信用信息管理系统平台，并组织开展信用信息归集、认定、公开、评价和使用，确保信用信息管理系统建成后有效成为创新管理方式的平台并取得实际良好效果。

二是出台园林绿化工程招标文件范本和园林绿化工程合同范本，规范招投标工作，维护竞争有序的市场秩序。

三是指导各地建立完善园林绿化工程质量安全监督管理的体制机制，落实相关机构和人员，切实承担起园林绿化工程的事中事后监管，同时开展工程质量综合评价，形成完整的信用数据。