从“新的城区”向“新的城市”跨越

■邓智团

■上海“十四五”规划建议中提到的“新城”，相较于过去的“郊区新城”概念，定位明显提升。但与昆山、太仓等周边城市相比，上海市域郊区发展水准在作为城市的独立性、综合性上还有不小差距。从城区到城市的跨越，是上海“新城发力”的关键

■以往上海的一些新城被称为“卫星城”或“卧城”，现在强调的综合性，就是要求新城摆脱在就业、出行、消费、娱乐、公共服务等方面过度依赖主城区的历史，协同推进制造业与服务业融合发展，高水平建设基础设施、完善公共服务

“新城发力”是“十四五”期间中心城市寻找发展新动力、培育新增长极的关键抓手。在上海，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城将按照“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利”的要求和独立的综合性节点城市定位进行建设。这表明上海新城建设明确了从“新的城区”向“新的城市”定位转变。

市域空间可以支撑“新的城市”

与国外大都市或都市圈相比，上海市域空间范围广阔，足够支撑形成更多功能意义上的“城市”。

经过数百年发展，欧美发达国家的城市大多经历了郊区城市化、大都市区化和再城市化的循环往复过程，行政管理空间高度城市化，功能维度空间与市域外围空间连绵成片，呈现出“市中市”的状态。

我国城市因为发展阶段和制度安排，大多情况下是管理维度空间大于功能维度的城市化空间。当我们把上海作为一个城市看待时，“上海市”更多的是一个行政管理的概念，其功能意义上的城市空间（可近似看作主城区范围）远小于行政意义上的城市空间范围（市域范围）。

换句话说，上海6340平方公里的市域范围内事实上存在一个发达国家意义上的类似城市（如2035规划主城区1161平方公里）和城市外围相当面积的乡村郊区。

因此，不管是基于理论还是实践经验，从空间距离和空间范围来看，上海市域内主城区之外的广大区域有足够的空间支撑“新的城市”成长发展，成为独立的综合性节点城市。

提升独立性、综合性和节点功能

上海“十四五”规划建议中提到的“新城”，相较于过去的“郊区新城”概念，定位明显提升。但与昆山、太仓等周边城市相比，上海市域郊区发展水准在作为城市的独立性、综合性上还有不小差距。从城区到城市的跨越，是上海“新城发力”的关键。

总体来看，五个新城在建设伊始只是局限在区下面的一个小片区，以开发区的方式和“郊区的新城区”功能定位在推进。“十四五”期间，要推动这些新城向“新的城市”转变，需要坚持系统观念，以区域整体转型升级的思维，大幅提升郊区的独立性、综合性，推动成为长三角区域中具有节点功能的城市。

需要注意的是，“新的城市”所需的独立性并非行政意义上的独立，而是在功能上具备相对主城区的独立性，如权责利在更高层次上统一，产业发展、基础设施、公共服务在更高水平上相对完整。

“新的城市”所需的综合性，是要强调不再依附于主城区，转而发展相对完整的城市功能。以往上海的一些新城被称为“卫星城”或“卧城”，在空间和功能上从属于主城区；现在强调的综合性，就是要求新城摆脱在就业、出行、消费、娱乐、公共服务等方面过度依赖主城区的历史，协同推进制造业与服务业融合发展，高水平建设基础设施、完善公共服务。

“新的城市”所需的节点功能，顾名思义就是要在长三角城市网络、产业网络、交通网络和公共服务网络中承担节点枢纽功能。

市域（郊）铁路建设是突破口

空间经济学认为，城市是经济活动集聚的产物，城市规模则是规模报酬递增和交通成本（通勤时间和通勤成本）相互权衡的结果。交通成本的形式会随着交通运输、通信技术的发展而变化，但对城市发展的决定性作用不会减弱。

当前，上海的五个新城基本上都已开通地铁，但与市中心间的通勤时间相对较长，与市域外围城市的直达交通也有所不足。“新的城区”要真正成为“新的城市”，改善交通区位、降低交通成本是一个关键的突破口。

《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》明确提出，强化与城市建设有机衔接、深度融合，进一步增强市域（郊）铁路运营供给能力、提高服务水平，为完善城市综合交通运输体系、优化大城市功能布局、引领现代化都市圈发展提供有力支撑。

所谓市域（郊）铁路，特指连接都市圈中心城市城区和周边城镇，为通勤客流提供快速度、大运量、公交化运输服务的轨道交通系统。在这方面，上海可学习借鉴东京、巴黎等城市的建设经验，让每个新城都谋划建设市域（郊）铁路，并探索接入国家高速铁路网络。

同时，对新建的市域（郊）铁路以及开通的新城与中心城区之间的轻轨或铁路，应实行分级管理，采取灵活编组、高密度、公交化的运输组织方式，如加密站站停车次、开设大站车和直达车等。

此外，还应进一步完善五个新城对外的伞状高等级公路体系建设，打造集城市地铁、城际轨道、高速公路、快速道为一体的城市交通枢纽。

（作者为上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员）