贾康：绿色金融发展的基本思路与要领——在2020中国绿色金融发展论坛上的发言（2020，10.23）
谢谢主持人。尊敬的刘主席等各位到会的领导，尊敬的各位到会专家，各位嘉宾，各位朋友，大家好！很荣幸有这个机会跟各位做个交流，我按照咱们会议的主题，谈一下怎么认识绿色金融发展的基本思路和要领。这方面是作为一个学者定位来做探讨，也请大家批评指正。
我想谈六个方面的基本认识：
第一个方面，发展绿色金融的背景。简要地说，中国在推进现代化的过程中，2010年以后是要认识、适应和引领新常态，实现结构优化支撑的高质量发展，其内在要求就是要实现可持续发展，可以对接中央在十九大明确提出的新的两步走的现代化战略目标。这样一个基本战略的部署，需要绿色发展，这也是在实际生活中针对着“不绿色”的这种生态环境危机因素的挑战，我们必须实施的战略方针，而绿色发展，就需要绿色金融的支持。改革开放之初，邓小平就非常简洁地强调了“金融是现代经济的核心”，推进现代化要以金融来支持可持续的发展、高质量的发展，实现现代化的发展，这是发挥金融功能作用的出发点和归宿——我们是在这个背景下来讨论绿色金融问题。
第二个方面，谈一下绿色金融的现实形态。我认为可以分两大类。
从国际范围来看，绿色金融这个概念已经有若干年被人们所称道，第一种形态，在商业性金融的视角上来看，它的主要概念我接触到的，就是所谓“赤道原则”，我还没有考证出为什么这么称呼，是不是赤道那种地方热带雨林它的绿色特征最明显。这个“赤道原则”按我的理解，它的推行是要以商业性金融主体的自愿为基础的，商业性金融它有“在商言商”的一套行为逻辑，但是这个赤道原则，特别强调在自愿基础上，希望这些商业性银行和金融机构更多注重社会责任，更多注重社会责任所要求的绿色化。
第二种形态我愿意把它直呼为政策性金融的形态。在现实生活中人们所称的开发性金融、大量的绿色金融、“草根金融”等等，都是在政策性金融轨道上的具体金融形态的实施。这种政策性金融一定是在商业性金融的一些共性规律的旁边，有它自己独特的和政策色彩紧密联系在一起的机制和制度安排特征。
上述这两种绿色金融的形态，如要做一个简要的评价，在功能作用方面必然是有主有辅，那么前一种形态它必须尊重商业性金融的所谓“锦上添花”的原则，就是哪些项目风险度低，回报可靠，商业性金融机构使愿意更多地把资源配上去。锦上添花当然是资源配置的一个很好的机制，可以使直接效益比较高的项目得到更多的支持。但是客观上讲，后面还要专门强调的是，它受到了一系列不可忽视的局限性。现实生活中间还有另外一种金融支持导向，我们可以称为“雪中送炭”，这个“雪中送炭”在绿色金融的概念下要更多地依靠第二种形式，就是政策性金融的形式，不以简单讲求多么高的安全性和财务上表现的直接效益评价下的回报作为它的主要目的，它更多地是考虑超越一般商业原则的政策需要。所以，锦上添花和雪中送炭现实生活中间都不能简单地来做相互的否定，但是这两种绿色金融的形态比较简要地说，两者的内在逻辑各有侧重，我们必须遵循金融发展的客观规律，认清他们两者的共同点，还要特别正确地认识他们必然出现的区别。在绿色金融概念上，我坚定地认为，后一种政策性金融才是它主打的形式。不能简单地按照好的愿望去一味要求商业性定位的锦上添花的金融，考虑一系列的结构性的要求而去超越“在商言商”的那个基本立场，简单地把市场配置机制一般的在商言商的原则，提升到更多超越商业利益的社会责任那个概念上。一般的企业化的银行和金融机构，他们最大的社会责任，首先是他们要像企业，银行应在商业性定位上使自身成为企业，才可能使大量的受它支持的企业，也真正按照企业的内在逻辑来实现公平竞争。但是这还不够。
所以，第三个方面，我要稍作展开谈一下为什么还要有绿色金融？这个政策性金融为主的绿色金融的学理依据何在？
我想强调两个关键词。第一个关键词就是“市场失灵”，虽然在经济学领域里也有少数经济学家认为可以不谈这个概念，但我认为现在基本的共识还是承认市场在资源配置中发挥决定性作用的同时，也不可回避市场失灵的问题。理论上的解释，是千千万万的市场主体分散化生产经营决策的情况之下，他们的逐利行为是可以优化资源配置的，但是也会产生所谓“负的外部性”，比如很多的污染、破坏绿色发展的这些不利因素，是在“看不见的手”运行过程中必然会出现的，它就表现为所谓市场的失灵或者缺陷。这种市场失灵概念之下相伴随的另外一个解释，就是我们承认经济学一般所说的理性假设有它的道理，人们逐利，就要作利益比较，就要有一种个体的理性，每一个企业，每一个消费者，自己在经济循环的过程中的行为，都有他自己利益的考量。这种考量之下你得承认他有理性，但是大家都不太在乎他们的行为产生的所谓负的外部性，自己的成本算得很清楚，外部造成污染的社会成本这种负的外部性，这时候他们不太在乎，甚至完全可以不加考虑。合在一起，就出现了另外一个概念，就是所谓集体非理性——一个一个的主体自己是精打细算的，但实际的结果就是在整个社会运行中却出现了集体非理性带来的环境危机因素。
中国很遗憾，我们在追求现代化的过程中，有这么多的进展，甚至被称为“中国奇迹”，但是我们还是走上了原来认为应该避免的发达经济体“先污染后治理”的老路。我们这种环境的污染因素，在中央提出“稳”字当头的前后，被称为“矛盾凸显”，直观的表现，首先是大气的污染，雾霾动不动打击大半个中国，甚至造成国际的不良影响，大气污染的后面其实还有普遍发生的水流的污染，土壤的污染，食品安全问题，整个发展不绿色的这种危机因素的威胁。这是我们必须正视的。从理论的解释来说，就要强调这两个词，一个是市场存在着失灵或缺陷，另外一个社会上存在着由个体的似乎理性的行为形成的集体非理性。所以，我们就必须通过特定的制度安排、机制创新，来克服负的外部性，而且我们可以主动地通过政策措施，（当然要有合理的设计，找到好的机制）去产生正的外部性。比如说绿水青山就是金山银山，为什么是这样？第一层面，首先它提供了宜居宜业的好的环境，造成了经济繁荣的基础条件。你看着绿水青山在那里，实际上是维护了你整个经济发展的金山银山式致富繁荣。另外第二层面，如果有好的机制，这种绿水青山的维护看着投入了很多的成本，然而它直观地可以带来文旅产业等的兴旺发达，人民预期寿命和幸福感的提高政府在这方面用纳税人的钱投入的资源，会回报到全社会，以文旅产业、宜居宜业环境带动整个产业链共同的繁荣发展，等等，这些都可以称为正的外部性。我们控制污染是把负的外部性加以控制，力求把它降低到最低的程度，那么正的外部性，则是通过主动而为发展绿色、无烟、低碳经济，更多地让生态优化起来，产生它们综合的社会绩效。
第四个方面，是探讨政策性金融轨道上的绿色金融具体形式。我所强调的这个起主要作用的政策性金融，我认为它一定要有一个机制上的连接，就是以财政资金为后盾。商业性金融的资金有它自己的来源渠道，这个来源渠道可用的资金主要是做锦上添花的事情，而如要做雪中送炭的事，必须有财政代表公众利益最大化的追求，超越一般微观层次上的成本效益分析眼界，运用公共资源去支持有强烈政策色彩的绿色产业的发展，以及绿色发展的经济行为和社会活动。具体的形式我们排列出来：
第一要说到财政贴息，在一些需雪中送炭的经济活动这方面，感觉有可能出现一种收支对比之下收不抵支的缺口，那么在商业性金融的演进里来看，哪怕风险可控，但是回报达不到要求。比如一般在市场经济中所要求的贷款利率水平（就是资金的价格）要达到10%，而这种绿色发展的项目，绿色产业、低碳发展行为，它可能充其量只能承担5%的利率水平，这时候，财政贴息可以用公共资源把这5%的缺口填上去。这种财政贴息的5%填上去以后，资金就如愿进入了绿色发展领域。财政贴息的机理非常值得肯定，就是它有放大效应：5%这个缺口填上去以后，达到的资金功能发挥的覆盖面，是100%，整个这个项目的资金支持就可以转起来了，虽然那95%（更多的部分）是原来商业性金融轨道上就有的资金力量，但如果没有把这5%缺口填进去，它就转不起来，而一旦转起来，其乘数效应就是财政贴入的那几个百分点（百分数）的倒数。如果按照我前面的例子所说的，10%利率和实际可承担的5%之间的缺口——另一个5%是用财政资金填上，这5%的倒数是什么呢？是20。即有100%的资金规模流入了产业政策、技术经济政策、绿色发展政策导向所希望流入的领域，其中财政资金的使用发生了20倍的放大效应。
还有就是政策性的信用担保，这种信用担保，和财政贴息的道理其实一样，它是面对一群高高低低的这些绿色发展项目，只要能控制风险，比如这个最后发生损失的代偿率控制在5%之内，它实际上等于给一群项目做了一个打包的财政贴息。以财政为后盾支持这种可持续的政策性信用担保，它在具体的机理上是和前面所说的贴息相通的。
还有产业引导基金。现在各地都注意政绩不以GDP论英雄，那以什么论英雄呢？当然就要包括环境保护、绿色发展的政绩。那么这种绿色发展过程中需要得到的支持，地方政府都意识到了，可以自己运用财政资金，先设立母基金，然后给出规则，这个母基金拉着政府体外其他的资金形成一群子基金，这些子基金在运作中，只要符合产业政策和技术经济政策所说的绿色发展，母基金会以优先、劣后、必要的支持等等这种方式给它加把劲儿。这实际上也是一种政策性融资，是跟市场对接的非常值得探讨的机制。这些年，产业引导基金在各地，都感受到了母基金可以带出几倍大于它原本规模的子基金，这些具体的运作经验也有很多初步总结，就是母基金并不直接对项目，政府在这方面它天然的弱势是没有那么丰富的市场方面控制风险、直接管理的经验，它通过这种政策扶持，让子基金的这些团队在市场竞争中拼搏的这些决策者，他们还要加上自己资金的捆绑、跟投，去决定具体的项目，来承担风险，争取比较高的绩效。这些都非常值得进一步总结。
再有一个，是比照着商业性的银行，成立支持绿色发展的政策银行。国际经验这方面早就有先例。上世纪90年代以后，英国专门成立了他们直接标榜为政策性银行的绿色发展银行。中国现在还没有看到直接贴这种标签的政策性银行，但是我们的政策性金融机构，显然在这方面要承担绿色银行类型的业务，其可持续性，也离不开财政后盾。
此外，我认为还要说到PPP，即政府和社会资本合作。这方面也是绿色金融必然要发挥作用的一个相当广阔的舞台。我们很多的PPP项目，垃圾处理，污水处理的建设项目，跟环保密切相关——还有构造绿化带、水系的整体治理等等，又是绿色低碳发展不可忽视的、成规模建设的事项。这些PPP的项目一般都有投资规模大、建设周期长、直观看回报低这样的特点。那么如果把政府资金直接去做这些事，做不了几件，政府资金毕竟是有限的。用PPP来做，政府也就是出少量的钱，遵循现代企业制度的股份制的全套规则，拉着民间资本和政府一起，要自愿签字形成契约，以法律保障平等民事主体身份的伙伴关系，来共同做这种项目开发建设。这里面主要的资金是来源于政府体外，政府主要需要出的钱是少量的资本金，以及在运行过程中可能出现的所谓“可行性缺口补贴”——整个项目是合理的，是形成正的外部性的，但是它从企业在商言商的角度来说，取得这种“非暴利但可接受”的回报水平还差了一块，差的这一块就可以用财政资金，代表公众利益，规范地把它填上去，称为可行性缺口补贴。这又是四两拨千斤。少量的钱发挥乘数效应，做成我们想做的事，而且这些事情可以做得更快更好，因为是相对优势的综合，强强联合：政府在规划、在公共政策方面有它的天然优势，企业在对接市场、把管理层面“细节决定成败”的事情做到极致方面有它的优势，防范风险和怎么样合理组织全过程，专业机构有它的优势，政府、企业和一系列的专业机构合在一起，叫做“1+1+1>3”，合成的绩效水平非常值得称道，是支撑中国现代化发展中超常规发展所需要的中国特色之下的潜力充分发挥，是我们可打造的独特的比较优势。中国现在PPP的建设方面虽然还有种种现实问题的挑战，人们还有疑惑，但是已经冲在全球PPP创新发展的前沿了。我认为这后面的天地，还相当的广阔。
第五个方面，要强调一下政策性绿色金融的挑战性。既然是把锦上添花和雪中送炭看作要匹配两种机制的这样一个金融综合体系，那么就实际上承认金融的双轨运行，在中国还要在可以预见的相当长的历史时期内存在，不可能像有的学者极端化地所说的取消一切双轨制。比如我们的住房领域必然是双轨制，就是保障轨和市场轨并行，很多年看下去还必然是如此，金融也是这样。中国实现现代化，在金融双轨制运行过程中挑战性的问题，首先就是“区别对待”会带来管理方面有可能的扭曲，经济学上称为“设租寻租”：管理部门公权在手的这种具体管理环节上的人员、体制内的人员，可能由于种种的利益诱惑他来设租，就是设立一个经济学上所说的“租金”——不是市场竞争产生的一种收益，而是你跟我拉关系、处关系，处好了以后我给你的利益，公权在手可以这样以不正之风甚至腐败行为的方式设租。那么本来方向上应该得到政策支持的群体里面，高高低低不可能同时都得到支持，大家都有可能来“寻租”——寻租的方式不是光明正大地表现自己的可行性，而是采取不正当的手段，使项目最后取得官方的批准认定。设租寻租如果普遍发生，大家都在那里拉关系处关系，双轨制上一定会陷入乌烟瘴气不可收拾的局面。我们前些年的腐败普遍发生，跟这个双轨制的内在悖论、内在缺陷，也是紧密联系在一起的。但是小孩子和洗澡水不能一起泼出去，中国超常规发展，追赶-赶超战略决定，我们必须运用政策性金融。在前面，日本早有成套的经验，里面当然也有利有弊；更早的老牌的资本主义国家英国一直有政策性金融；美国反复强调它的华盛顿共识，但你具体考察，他支持中小企业的那个机构是财政为后盾的，运用财政贴息和政策性信用担保，有全套的经验总结，只是平常并不高调说这些，但你如果接触到一些比较严肃的美国专业人士，你问他，他会详细地给你介绍他们这一套运行机制和经验，我就有过这样的实际感受。所以，我们要全面地看，兴利抑弊是政策性金融必然要应对的挑战，那么就需要形成一种财政为后盾的“政策性资金，市场化运作，专业化管理，杠杆式放大”的这种可行机制，建这个机制一定是走创新之路，是借鉴国际上已有的经验，总结中国国内改革开放过程中已经相当丰富的经验，然后我们要使这条路越走越宽，而不能让它越走越窄。
最后一个方面，要正面谈一些我认为非常需要积极探讨发展绿色金融的相关思路和要领，这也是要归结出的今天的主题。我认为在已有的国际国内经验可表明的基础认识之上，我们的大思路，就是要在绿色金融发展过程中，把有效市场和有为、有限的政府结合而成一种可持续的守正出奇机制。中央的文件现在已经把这表述为“守正创新”，是一个意思。守正是讲总起来说，资源配置中间必须承认老大是市场，市场是决定性作用，但又并不是一切场合、一切阶段、一切环节都是市场决定，市场里既然有缺陷，有失灵，那么还必须让“政府更好发挥作用”。政府更好发挥作用是在它有为的同时，要注意它的边界，不是可以无限地按照自己的意愿，做什么都是冠冕堂皇的调控。有为和有限的政府合在一起，既守正，达到的效果是还要创新出奇，要支持中国的超常规发展。常规发展不解决中国现代化的问题。中央现在说的“新的两步走”，2035年要基本建成现代化，离现在只有15年了，虽然我们有很好的发展基础，但现在重重的挑战形成的复杂严峻的局面，绝对不可忽视。我们现在高水平的战略思维，首先应考虑怎么跨越中等收入陷阱，维持中高速再走个五年到十年，我们就可以成为高收入经济体，然后再乘势去取得2035年基本建成现代化这个新的两步走的第一步目标。这个过程中的守正出奇的意义，就是这条路在历史冲关期虽然很窄，充满挑战性，有种种的风险，但是我们非走通这条路不可。常规的发展是跟着人家后面发展，不可能使中国在追赶中间最后实现伟大民族复兴，守正出奇的超常规发展是我们真正的出路。
那么既然如此，政策性金融轨道上的绿色金融的关键性要领，我想至少提出四条。
第一，国际经验和我们自己的经验都表明，一个一个绿色金融支持的具体项目，需要有科学的集体决策，不是少数人自己拍脑袋、拍胸脯然后拍屁股。我们过去体制的优点是直观看效率高，“关键的少数人”一旦下决心，一拍板马上就做，但很遗憾，失败率也非常高；失败率出来了以后，它的损失也非常大。我们现在必须在绿色金融发展过程中首先掌握好这一条，尽可能调动所有的专家智慧和吸收民意，来形成集体决策的高水平。这要落实到一个一个具体的项目上。在国土开发规划中，无论是单个的项目还是综合开发，是像一个棋盘上摆棋子一样，这些国土开发涉及到的不动产，一旦失误以后，你要再纠正是非常困难的，甚至是不可能再纠正回来的，就像北京整个城市建设的通盘规划，50年代初有一场争论，梁陈方案迅速被否定，半个多世纪以后大家才都知道梁陈方案真的是高水平，但非常令人遗憾的是整个北京的老城已经按照另外不合理的思路生米做成了熟饭。所以，现在实际上又有个影子式的梁陈方案，在北京主城区的外面搞两个副中心，希望这一次的高水平能够被历史所证明。
上述集体高水平决策后面的第二条，就是阳光化的多重监督。PPP的好处是什么？所谓它的规范化，就是法治化、专业化、阳光化，这就叫规范化，不是少数人藏着掖着把这个事定下来了，不是过去所说的像模像样的形式主义有一个可行性研究，然后主要领导人大笔一挥，可研变可批，就上马了，它必须有全套的程序（虽然这个程序现在有点儿过于复杂，但是我们以后可以总结经验，删繁就简），一定要掌握好阳光化的各种监督——内部监督、外部监督、社会公众的监督，合在一起降低失误率，提高成功率，发挥绩效潜力。
第三条，要充分运用现代信息技术手段，降低运作和监管成本。我们发展往前走，那是移动互联，万物互联，整个的大数据、云计算、区块链等等这些技术手段合在一起，它们就是保证阳光化，保证及时发现风险点，保证我们的绩效可以在制度创新的基础上体现出科技创新潜力的发挥，当然也带来管理创新的新局面。
最后一条，我认为就是要充分运用PPP式的机制创新来提升绩效。中国现在在发展过程中守正出奇，特别值得推崇的就是政府财力有限、但可以拉体外的已经雄厚起来的民间资本（包括国外资金）进来一起做这些至关重要的建设项目。比如北京，公交体系动不动半瘫痪，必须学纽约、东京建四通八达、密度足够的轨道交通网，中心是平原地带就是搞地铁系统，那么北京关键的四号线不得已做了PPP，取得初步经验以后，又一个关键的16号线又是PPP，是境外资金来的，是在地铁运营方面有世界最高水平的港资进来，和北京地方政府合作。我们国内的不少地方成功的经验，增长极的打造，有连片开发这种非常值得看重的案例：比如北京南边50公里的固安，2000年前后还是默默无闻的一个谁都不会在意的农业区域，就是因为有华夏幸福基业（现在叫华夏幸福）它和当地政府做的连片开发的PPP，迅速崛起为一个明星般的经济增长极区域。现在大家还可注意一下汕头，中国特区里排最后的、一直没有特别好的亮点表现的区域，现在已经有一个非常值得称道的央企中信下面的地产公司，和当地政府市区两级做的主要的海湾区域濠江区168平方公里的连片开发，又是一个大手笔的综合开发，一开始启动的带头项目——圆“汕头人百年之梦”的海底隧道，使整个区域的公交体系在极端天气之下也可以连通，这样一个基础设施升级已经做到位，后面跟着的是一轮一轮的开发，至少要做50年以上。后面的子项目，分包项目，国企、民企、社会方方面面都可以参与。这些事情是调动中国的潜力，做出绿色发展、可持续发展大手笔，是我们要知道的创新发展、绿色发展中运用绿色金融非常值得看重的一些要点和重点。
这些看法仅供各位参考，希望得到大家的批评指正。谢谢！
贾 康 简 介