【案例】政府确权是法院受理土地权属纠纷案件的前置条件
【案例】政府确权是法院受理土地权属纠纷案件的前置条件
政府确权是法院受理土地权属纠纷案件的前置条件
——惠州市博罗县公庄镇新上坪村民小组土地权属纠纷再审案
案情简介
1958年，广东省惠州市博罗县人民政府决定在博罗县公庄镇老上坪村建一座麻疯病医院（即博罗县上坪医院），决定将老上坪村的全部村民整体搬迁到13公里以外的坝子村园岗岭，现名为“博罗县公庄镇坝子村上坪村民小组”，俗称新上坪，以便和搬迁前的老上坪村相区别（注：为叙述方便，将搬迁前的上坪村简称为老上坪村，搬迁后的上坪村简称为新上坪村）。后来，博罗县人民政府将涉案土地归还了老上坪村民，1981年山林确权时，还将涉案土地分配到老上坪村各家各户。2000年办理林权证时，因为山高坡陡，且山林成片，不便区分和划界，林业部门的办证人员要分清每家每户的山林面积和四至范围相当困难，因此，为了方便起见，经过老上坪村全体村民同意，于2000年11月22日提出书面申请，要求林业部门将涉案土地统一办证，2005年12月9日，博罗县林业局向申请人颁发了《林权证》，证号为B4400047343（以下简称涉案林权证）。涉案林权证记载涉案土地林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为“上坪村民小组”，但注记一栏清楚地记载：“由黄金安等人共有（详见上坪小组全体家长申请书）”；涉案土地坐落公庄镇上坪麻疯院，面积8754亩；四至为东：官山村山，南：柏塘镇山，西：柏塘镇山，北：官山村山；林地使用期：长期。
1958年老上坪村的村民集体搬迁到新上坪村之后，相安无事，对涉案土地没有任何争议。1962年，林瑞源等林姓人家的前辈多方要求从其他的村民集体分离出来，然后加入新上坪村集体，为避免以后产生争议，双方签订《合并协议》，林姓人用协议的方式承诺永远不得享有老上坪村土地和山林的任何待遇，在这种情况下，老上坪村的村民才同意林姓人加入，合并到新上坪村。但是，近年来，由于涉案土地价值攀升，林姓人背信弃义，开始图谋涉案土地的利益。经第三人申请，2013年1月6日，博罗县人民政府以博府函【2013】1号《关于注销<林权证>登记事项的处理决定》（以下简称决定）注销了涉案林权证，但是，双方都没有申请对涉案土地进行确权。
2014年，林姓人向法院提起诉讼，要求分配涉案土地的收益和征收补偿款。广东省惠州市博罗县人民法院以（2014）惠博法民一初字第105号《民事判决书》支持了林姓人的请求。委托人不服上诉，广东省惠州市中级人民法院以（2014）惠中法民一终字第868号《民事判决书》驳回上诉，维持原判。
律师策略
经办律师认为，本案的核心是涉案土地的权属问题，不是侵害集体组织成员权益问题，如果原告对涉案土地不享有权属，则根本不存在侵犯其权益的问题。故本案首先要确定涉案土地的所有权，然后才能处理存在侵权事实。虽然，涉案土地和山林的林权证已经被注销，但是，至今为止还没有对涉案土地进行重新确权，涉案土地的权属存在争议，本案法院不应当受理，应当由政府部门对涉案土地先行确权。故一审、二审认定被告存在侵权行为是不妥的，应予以撤销。
代理词摘要
一、本案实质是山林权属纠纷，不是侵害集体经济组织成员权益纠纷
本案一审和二审法院（以下简称原审法院）均以侵害集体经济组织成员权益纠纷进行审理，适用最高人民法院（法研【2001】51号）《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》，从而认定法院对该案有管辖权。属于认定事实不清，适用法律错误。
本案从表面上看是侵害集体经济组织成员权益纠纷，但是，实质上是山林权属纠纷。因为被申请人要求分配的收益来自双方争议的老上坪村的山林（以下简称涉案山林）（注：因为申请人居住的新旧两地的地名都叫上坪，为了方便叙述，将申请人搬迁前的旧居称为老上坪，搬迁后的新居称为新上坪），被申请人要求分配的收益是涉案山林出租所获得的租金以及被征收所获得的补偿。故要确定被申请人是否享有涉案山林所获得的收益的分配权，首先要确定被申请人对涉案山林是否享有所有权和使用权。现申请人认为涉案山林属于老上坪黄、古两姓村民所有，被申请人对涉案山林既不享有所有权，也不享有使用权，不应当分配涉案山林所取得的收益。而被申请人则认为涉案山林属于新上坪村民小组所有，其作为新上坪村民小组的成员，应当享有涉案山林收益的分配权。故本案从表面上看来是集体组织收益分配纠纷，但是，实质上却是山林权属纠纷。因为首先要解决涉案山林的权属，然后才能处理涉案山林所取得收益的分配权利，没有确定被申请人对涉案山林享有权利，就不能将涉案山林的收益分配给被申请人，这才是本案的实质所在。
二、原审法院认定事实不清，适用法律错误
本案一审博罗县人民法院以（2014）惠博法民一初字第105号《民事判决书》认定：“本案争议集体林地林木的收益涉及的山地属于被告新上坪村民小组集体所有，原、被告之间因收益分配发生纠纷，属于平等民事主体之间的纠纷”。从而适用最高人民法院（法研【2001】51号）《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》，并认定法院对该案由管辖权。二审法院以（2014）惠中法民一终字第868号《民事判决书》作出判决，仍然认定涉案山林属于新上坪小组集体所有，并以此为由维持原判。明显，原审两级法院均属于认定事实不清，适用法律错误。
博罗县林业局于2005年为涉案山林办法了《林权证》（博林证字【2005】第000187号）（以下简称187号证），登记的权利人为上坪村民小组，不是新上坪村民小组。博罗县人民政府于2013年1月6日以博府函【2013】1号《关于注销<林权证>登记事项的处理决定》（以下简称“1号决定”）注销了187号证。但是，从2013年注销187号证至今，涉案土地并没有重新确权，也没有重新颁发《林权证》，也就是说从2013年至今，涉案山林的权利属于待定状态。现被申请人认为187号证被注销后，涉案山林就应当属于新上坪村民小组所有，其作为新上坪村民小组的成员就应当分配涉案山林所取得的收益。而申请人认为涉案山林属于老上坪村民小组的黄、古两姓人所有，与被申请人无关。毫无疑问，双方对涉案山林的权属问题明显存在争议，且相持不下。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”上述条款明确规定，土地所有权和使用权有争议的，协商不成，必须先由人民政府处理，当事人对人民政府的处理决定不服的，才可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。也就是说，人民政府确权是处理土地所有权和使用权纠纷案件的前置程序，人民法院不得跨越这个前置程序，如果跨越这个前置程序，法院自行确权，那就是越俎代庖。本案的原审两级法院都在没有经过人民政府确权的情况下，就擅自认定涉案山林为新上坪小组集体所有，是明目张胆的越权行为。
很明显，原审法院认为本案属于侵害集体经济组织成员权益纠纷，是没有查清本案的事实，没有厘清本案的实质，属于认定事实不清。适用最高人民法院法研【2001】51号答复，认定法院对本案有管辖权，属于适用法律错误。
三、被申请人要求分配涉案山林所取得的收益没有事实依据和法律依据，应予驳回
首先，被申请人历史以来对涉案山林都没有享有过任何权利，要求分配涉案山林所取得的收益，没有事实依据。申请人解放以前就世世代代居住在老上坪村，涉案山林自古以来都属于申请人黄、古两姓村民所有，1952年土改时也属于申请人所有。1958年为了配合博罗县人民政府在老上坪村建设皮肤病医院（注：麻风病医院），黄、古两姓村民整体从老上坪搬迁到十三公里外的新上坪。但是，所有老上坪的土地和山林（即涉案山林）仍然属于老上坪的黄、古两姓人所有。申请人在1962年以前并不属于新上坪村民小组的成员，而是属于邻近的白沙岗村原岗岭村民小组的成员。由于被申请人多次向申请人要求加入新上坪村民小组，申请人拗不过，就同意其加入。但是，为了避免被申请人加入之后觊觎老上坪的土地和山林，因此，双方于1962年2月6日写下《合并协议》一份，明确约定：“老上坪的一切产物，包括山林土地等不得纳入新上坪的经济核算，林姓人（即被申请人）永远不得享受老上坪的任何待遇。”从那以后，被申请人从白沙岗村原岗岭小组分离出来，与申请人合并为新上坪村民小组，而老上坪的土地和山林（即涉案山林）从1962年合并之日起至今，几十年来一直由申请人占有、使用、收益和处分，申请人几十年来都派人护山护林，将涉案山林发包或出租，被申请人从来没有参与过经营管理，也从来没有参与过收益分配，几十年来均是如此，且相安无事，在2013年187号证被注销之前，被申请人对涉案山林的权属从来没有提出过异议。所以，被申请人主张其对涉案山林享有权益，应当分配涉案山林的收益，没有事实依据。
其次，被申请人要求分配涉案山林所获得的收益没有法律依据。如前所述，2005年博罗县林业局为涉案山林颁发的187号《林权证》所登记的权利人是上坪村民小组，上坪村民小组指的是老上坪村民小组，不是新上坪村民小组，也就是说187号证与新上坪村民小组没有任何关系。自从2013年187号证被注销之后，涉案山林至今没有颁发新证，也没有重新确权。需要搞清楚的是，187号证被注销之后，涉案山林的所有权并不当然属于新上坪村民小组所有，因为注销187号证的“1号决定”要求申请人向博罗县人民政府申请对涉案山林重新确权。《中华人民共和国物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”山林权是依法应当登记的物权，虽然被申请人是新上坪村民小组的成员，但是，涉案山林从古至今从来没有确权给新上坪村民小组，更没有登记在新上坪村民小组名下，故被申请人要求分配涉案山林所取得收益，没有符合法律规定的权利基础，也就是说没有法律依据。
综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，被申请人的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。
案件结果
广东省惠州市中级人民法院(2017)粤13民再2号《民事判决书》认为，本案应属于山林权属纠纷，理由如下:
首先，林某源等23人以侵害集体经济组织成员权益为由提起诉讼，其实质上是因案涉山林的归属问题引发的纠纷。山林权属归属问题解决了，才能够判断争议上坪村民小组是否侵害林某源等23人集体经济组织成员权益。
其次，博罗县人民政府于2013年1月6日对新上坪小组作出《关于注销〈林权证》登记事项的处理规定》(博府(20131号)亦告知新上坪村民小组“收到本决定后10日内持《林权证》(博林证字[2005第00087号)原件到县农业和林业局办理有关登记，同时就林地所有权可向本府申请确权登记。”双方当事人迄今也未对本案所涉产出收益山林进行该山林权所有权确权。根据《森林法》第17条第2款的规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地所有权争议，由当地县级或乡级人民政府依法处理。
判决如下：
一、撤销广东省惠州市博罗县人民法院(2014)惠博法民一初字第105号民事判决;
二、撤销本院(2014)惠中法民一终字第868号民事判决;驳回原审原告起诉。
典型意义
土地确权是《中华人民共和国土地管理法》 第十六条赋予人民政府的权力，土地权属纠纷案件，行政部门确权是前置程序，行政部门未确权之前，人民法院不得受理，这个问题很多律师和法官都不大清楚。本案具有代表性。