信赖利益保护原则：行政机关在行政执法中如何严格遵守？
为加强政务诚信建设，中共中央分别于2020年12月7日、2021年1月10日印发《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》、《法治中国建设规划（2020—2025年）》。其中《纲要》强调“建立健全产权保护统筹协调工作机制，持续加强政务诚信和营商环境建设，将产权保护列为专项治理、信用示范、城市创建、营商环境建设的重要内容”；《规划》强调“加强政务诚信建设，重点治理政府失信行为，加大惩处和曝光力度。”
上述内容在行政执法活动中主要表现为信赖利益保护原则。根据行政法理论界的观点，信赖利益保护原则的含义为“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”
为更好地帮助行政机关适用信赖利益保护原则，避免行政机关在发现自身错误行为、维护公共利益要求等条件下，恣意改变行政行为、损害公众利益等问题，笔者通过对山东省高级人民法院梁樑、崂山区酒盒子啤酒文化体验馆文化行政管理（文化）再审案（（2020）鲁行再50号）的深入分析，帮助行政机关更好地适用信赖利益保护原则。
【案例检索】
案件名称：梁樑、崂山区酒盒子啤酒文化体验馆文化行政管理（文化）再审案
审理法院：山东省高级人民法院
案 号：（2020）鲁行再50号
裁判日期：二〇二〇年五月二十一日
检索来源：中国裁判文书网
【案情简介】
再审申请人梁樑（个体工商户），于2016年8月12日根据青岛市崂山区人民政府办公室《第二十六届青岛国际啤酒节工作协调会议确定事项》（[2016]59号）的要求，开办了崂山区酒盒子啤酒文化体验馆（以下简称“体验馆”）。
2019年2月13日，崂山区执法局对体验馆进行检查，发现体验馆经营者梁樑未办理临建手续。
2019年2月15日，崂山区执法局向梁樑作出《责令（限期）改正通知书》（青崂综法限改字[2019]第3085号），《通知书》载明：“你单位未取得规划许可进行建设建筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《行政处罚法》第二十三条和《城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你单位于2019年2月20日前自行拆除。逾期未改正的，本机关将依据《城乡规划法》的规定，依法予以拆除。”
梁樑不服该处理决定，于2019年2月19日向崂山区政府申请复议。崂山区政府于2019年4月11日作出崂政复决字[2019]16号《行政复议决定书》，决定维持崂山区执法局于2019年2月15日作出的《责令（限期）改正通知书》。
梁樑不服复议决定，诉至法院，请求撤销《责令（限期）改正通知书》和《行政复议决定书》，原一审法院经审理作出如下判决：“一、确认崂山区行政执法局于2019年2月15日作出的《责令（限期）改正通知书》违法。二、确认崂山区政府于2019年4月11日作出复议决定违法。”
梁樑不服一审判决，诉至法院，二审法院经审理作出如下判决：“一、撤销青岛市崂山区人民法院（2019）鲁0212行初50号行政判决；二、驳回梁樑、体验馆的诉讼请求。”
【争议焦点及分析】
梁樑不服二审判决向山东省高院申请再审，山东省高院认为本案的争议焦点为：崂山区执法局作出的《责令（限期）改正通知书》和崂山区政府作出复议决定是否合法的问题。
山东省高院认为，对崂山区执法局被诉行政行为合法性的审查，应当结合本案具体事实及相关法律规定进行综合性审查判断。
第一，本案应当审查梁樑建设体验馆的由来。
2016年6月，区政府为举办国际啤酒节，确定建设啤体验馆作为宣传啤酒文化的常年阵地，随后梁樑建了体验馆并经营至今。体验馆客观上是服务于啤酒节工作而进行的建设，违法建设不能完全归责于梁樑自身原因。
第二，本案中应当审查梁樑是否基于对区政府的信赖而建设体验馆。
区人民政府办公室《国际啤酒节工作协调会议确定事项》确定由啤酒节办公室组织有施工资质的单位建设体验馆并尽快向规划部门办理临建手续。梁樑建设体验馆时未取得相应临建规划手续，但基于对区政府部门的信赖，依然按照相关主管部门的要求完成建设并开始经营。按照信赖利益保护原则的要求，行政相对人基于对公权力的信赖作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。行政机关不能随意作出对行政相对人不利的处分。
第三，本案中体验馆是否存在可以采取改正措施消除影响的情形。
根据《城乡规划法》第六十四条之规定，对于未取得建设工程规划许可证进行建设的，如果尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，可以限期改正并处罚款，如果无法采取改正措施消除影响的，则应当限期拆除。本案中，崂山区执法局《责令（限期）改正通知书》中认为梁樑、酒盒子体验馆未取得规划许可进行建设，但是未提供证据证明酒盒子体验馆对城市规划实施的影响，也未考虑酒盒子体验馆的建设是否可以采取改正措施消除影响，进而可以采取限期改正并处罚款的形式进行处理。
综上，虽然梁樑建设体验馆未取得建设工程规划许可证，但按照推进法治政府诚信政府建设，优化法治化营商环境的有关要求，基于信赖利益保护原则，梁樑、体验馆的合法权益应当得到保护。崂山区执法局在未对体验馆的建设经过等相关待证事实进行充分调查取证的情况下作出《责令（限期）改正通知书》，认定事实不清，违反法定程序，应当予以撤销，崂山区政府的复议决定也应一并予以撤销。崂山区执法局应当在充分调查取证的基础上，按照正当程序的要求依法重新作出处理。对于体验馆，因未取得建设工程规划许可证进行建设，如果无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，仍应当限期拆除。但如有证据证明由此给梁樑、体验馆的正当权益造成损失的，有关行政主体应当给予适当补偿，以妥善化解行政争议，体现对各类市场主体的平等保护，促进法治化营商环境建设。山东省高院作出如下判决：
“一、撤销青岛市中级人民法院（2019）鲁02行终750号行政判决和青岛市崂山区人民法院（2019）鲁0212行初50号行政判决；二、撤销青岛市崂山区人民政府作出的崂政复决字[2019]16号《行政复议决定书》；三、撤销青岛市崂山区综合行政执法局作出的《责令（限期）改正通知书》（青崂综法限改字[2019]第3085号）。”
【律师建议】
信赖利益保护是建立在行政机关行政行为合法性与有效性的基础之上的，该制度旨在保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政方法发挥着不可替代的作用。本案中，虽然梁樑建设体验馆未取得建设工程规划许可证，但其是基于对崂山区政府的信赖而建设。山东省高院按照推进法治政府诚信政府建设，优化法治化营商环境的有关要求，根据信赖利益保护原则，认定梁樑、体验馆的合法权益应当得到保护。据此，行政机关在查处与本案类似的案件时，应充分考虑是否存在基于信赖利益需要保护的权益，并关注如下几方面：
第一，行政机关对行政相对人的违法行为进行调查时，应查清该违法行为的由来以及该违法行为的发生是否完全归责于行政相对人自身原因。
第二，如行政相对人是基于对行政机关公权力的信赖而实施该违法行为。按照信赖利益保护原则的要求，行政机关对该违法行为进行查处时应严格遵循法律规定的程序、依法作出相关行政行为，对行政相对人基于对公权力的信赖所产生的正当利益应当予以保护。
第三，行政机关作出行政处罚时应考虑行政相对人的违法建筑是否存在可以采取改正措施消除影响的情形。如存在可以采取改正措施消除影响的情形，则行政机关宜作出责令改正并处罚罚款的行政处罚；如不存在可以采取改正措施消除影响的情形，则行政机关应查明、收集不可以采取改正措施消除影响的证据，作出责令限期拆除的行政处罚决定。