“新基建”实施状况及未来推进策略
新冠疫情在全球范围内的暴发，给世界经济增长带来显著的负向冲击。根据国际货币基金组织（IMF）2020年10月发布的《世界经济展望报告》，预计2020年全球经济将萎缩4.4%，中国将是全球主要经济体中唯一实现正增长的国家。
为应对新冠疫情对宏观经济的不利冲击，加快培育增长新动能，我国加速了“新基建”的投资进度。2020年3月4日，中共中央政治局常委会会议提出加快5G、数据中心等新型基础设施建设进度。2020 年政府工作报告明确指出，重点支持以新型基础设施为代表的“两新一重”建设，促消费惠民生的同时调结构增后劲。在国家政策的大力推动下，各地政府也陆续制定了新型基础设施建设的行动计划，加快落实国家整体战略部署。
国内“新基建”的基本状况
当前，我国新型基础设施建设取得显著的积极进展。其中，5G、高速铁路和城际轨道交通建设处于全球领先地位，人工智能、数据中心、创新基础设施等领域的建设进展迅速但与美国等发达国家的差距依然明显。具体来看：
一方面，我国的5G技术全球领先。专利技术方面，我国企业拥有的5G专利数量居于世界首位，占比高达34.02%，较第二名的韩国高出8.79个百分点。其中，华为拥有的5G专利数量为3147个，在全球范围内位居首位；中兴通讯拥有的5G专利数量为2561个，在全球范围内位居第三位。5G网络基础设施建设方面，截至2020年9月，全国范围内累计开通5G基站数量达69万个，基本实现地市级城市覆盖。根据华为公司预测，到2020年底，中国5G基站建设数量在全球范围内的占比将达到50%。5G用户规模方面，截至2020年9月，国内5G用户套餐数量突破1.6亿户，5G手机出货量超过1 亿台，双双稳居世界首位。此外， 5G应用场景方面，国内多个城市已在积极布局和加速推进。北京市早在2019年1月就提出要“率先开展自动驾驶、健康医疗、工业互联网、智慧城市、超高清视频等五个5G 典型场景的示范应用”；深圳也于2019年提出“到2020年底，围绕工业互联网、智能网联汽车、AR/VR、8K视频、远程医疗、智慧安防、智慧能源、智慧工厂、智慧港口、智慧园区等十大典型应用场景，打造一批5G行业应用示范标杆项目”；上海在《上海市建设100+ 智能工厂专项行动方案（2020–2022年）》中提出，未来“三年共推动建设100家智能工厂，打造10 家标杆性智能工厂，新增机器人应用10000台；培育10家年营业收入超过10亿元（1-2家超过100亿元）、具备行业一流水平的智能制造系统集成商，搭建10个垂直行业工业互联网平台”。
另一方面，在高速铁路和城际轨道交通领域，我国也显著领先其他发达国家。截至2019年，中国高铁营业里程数超过3.5万公里，在铁路营业里程数中的占比为25.18%，处于全球领先地位。同期在国外高铁建设及运营较为靠前的国家中，西班牙的高铁营业里程为4900公里，德国为3570公里，日本为3450公里，美国的高铁营业里程数仅为45公里，均显著落后于中国。
但是，也要客观看到，在人工智能数据中心、创新基础设施等新基建领域，我国与全球领先国家仍存在明显差距。比如，从中美两国人工智能产业的综合实力来看，根据TortoiseIntelligence对各国人才、研究、设施、编程平台、投资和政府支出等关键指标的综合排名，美国在全球范围内位居第一位，其中在人才、研究、设施及商业化等四个细分关键指标上位居全球第一，开发指标排名全球第二，政府策略支持指标则处于居中位置；中国在开发、政府策略支持等指标上位居全球第一，在人工智能的研究、商业化等指标上则位居全球第二，但在人工智能专业人才方面则处于相对靠后的位置。根据中国信通院数据，截至2018年上半年，全球人工智能领域中美国拥有的科研机构和学者数量占比分别为43%、47%，而中国拥有的科研机构和学者数量占比分别仅为5%、11%，显著落后于美国的占比数量。在人工智能企业数量方面，《中国新一代人工智能科技产业发展报告（2020）》的数据显示，截至2019年底，我国共有797家人工智能企业，占全球总数的15%左右。美国人工智能企业数量约为中国的两倍。
再比如，在数据中心产业方面，当前美国的实力明显强于中国。根据SynergyResearchGroup的数据，截至2020年第二季度，全球超大规模数据中心的数量增长至541 个，较2015年同期水平增长超过一倍。其中，美国占比为38%，位居全球首位；中国位居第二位，但占比仅为9%。可以预见的是，随着国内5G应用爆发式增长，叠加国内新基建加速，国内的数据中心产业与美国的差距有望快速缩小。
在创新基础设施方面，我国与美国的差距也依然明显。自然指数（NatureIndex）通过分析各国高校、科研院所在国际上最具影响力的学术期刊上发表论文状况，对各国的科研机构综合实力进行打分和排名，据此衡量各国的创新基础设施状况。根据2019年的自然指数，全球TOP100的科研学术机构中，美国占43家，而中国为17家，显著落后于美国。在全球科研国家TOP10 中，美国位居第一位，份额高达20061.64，中国虽然位居第二位，但拥有的份额仅为11183.75，约为美国的一半。
我国“新基建”推进过程中存在的共性问题
从前文的国际比较可以看出，我国的“新基建”发展已经取得诸多进展，成绩有目共睹。但从市场参与各方的反馈，以及媒体的相关报道来看，各地在“新基建”推进过程中也存在一些共性问题，归纳起来，主要有如下四个方面：
第一，“新基建”推进过程中政府引导有待加强。“新基建”推进过程中要发挥市场主体的主导作用，但同时不能忽视政府部门的引导作用。一方面，部分地区在推进“新基建”过程中，企业和民众存在认知不全面、参与积极性不高的问题，需要政府部门加强宣传引导。另一方面，有些地区存在一哄而上、盲目建设的问题，这也需要相应的上级政府部门及时进行引导规范。
第二，部分地区“新基建”推进重点领域和节奏不够明晰。“新基建”包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等三大模块，涉及诸多产业领域。在有限资源约束条件下，有些地区的“新基建”推进重点领域不太明确，存在“撒胡椒面儿”、甚至产业覆盖面贪大求全等现象。如任由这种情况发展，一方面会导致投资浪费等问题，另一方面，“新基建”的未来落地应用效果也会大打折扣。
在“新基建”的推进节奏上，一些地区的新基建发展规划缺乏前瞻性，建设节奏规划不足，可能会导致“新基建”建设效果不及预期。比如，在推动5G网络建设的过程中，各地需要视本地区产业发展状况，确定“全面覆盖—深度覆盖—专项覆盖”的建设节奏，进而实现最低成本条件下的5G网络最优覆盖效果。同时，要把握好“新基建”建设的超前度，提升产业规划与实际“新基建”状况的适配性，提升“新基建”的使用效率，避免过度超前建设而导致投资无效而浪费。此外，在推进“新基建”的过程中，可能需要根据相关产业规模的发展状况，动态调整建设进度，保障“新基建”发挥其应有的作用。
第三，面向市场的“新基建”应用进展较为缓慢。从各地推进“新基建”项目落地情况来看，各地“新基建”项目中面向政府应用的落地较多，如智慧城市、智慧警务、智慧市政等，而面向市场的应用项目落地则相对较为缓慢。产生这种现象的客观原因在于，一方面市场对新基建产业的价值认知仍有待深化；另一方面，新基建相关应用场景的产业孵化仍需时日。双重因素导致社会投资的跟进速度相对缓慢，使得面向市场主体的“新基建”项目推进落后于面向政府的应用项目。
第四，推动社会投资参与“新基建”的激励举措仍需强化。新型基础设施尽管是未来社会和诸多产业发展的必需设施，但短期内可能由于市场不成熟、用户群体不多等因素导致不少项目投资在短期内难以实现盈利，这可能导致社会资本投资的新基建项目实施落地进度相对较慢，进而导致“新基建”的效果不及预期。从我们专题调研的一些地区“新基建”情况看，深圳的“新基建”投资主体结构占比较好，社会资本占比大约为60%，政府投资占比为40%。但是，不少地区的“新基建”项目投资主要是由政府主导的，社会投资的项目进展相对较为缓慢，主要因为市场企业对于项目盈利模式、盈利状况或是盈利周期仍存在担忧。因而，未来需要各个政府部门多措并举，支持鼓励社会资本积极参与“新基建”项目投资。
未来我国“新基建”推进的策略建议
第一，“新基建”推进过程要注重发挥政府的引导作用。政府部门在推进“新基建”的过程中扮演着重要角色。当前，在全国“新基建”推进过程中，都存在不同程度的“政府热、市场冷”的情况，政府推进“新基建”较为积极，而市场企业则相对谨慎。企业比较谨慎的主要原因是“新基建”项目前期发展的应用场景不多，项目盈利模式和投资回报周期不确定。因而，在推进“新基建”的过程中，要注重发挥政府的引导作用。首先，政府需要加强宣传推广，让企业和社会公众对“新基建”有更加全面的认知和了解，意识到新基建相关产业的广阔前景。其次政府部门应起到良好的带头示范作用，在政府项目中优先应用“新基建”相关技术，进而带动“新基建”相关技术在更大范围内应用落地。再次，政府部门可以采取补贴的方式来撬动社会资本，对一些新基建项目进行支持，保障相关项目加速实施落地并对社会产生积极的示范带动作用。
另外，一旦发现存在盲目建设的问题，需要上级政府部门及时规范引导。如广东省发改委于2020年9月18日发布《关于明确数据中心项目节能审查办理要求的通知》指出，广东的部分地区存在脱离数据中心实际需求、一哄而上、盲目跟风的现象，仅半年时间，广东全省在建和拟建的数据中心规模已经超过规划确定的“十四五”建设总规模。通知因此明确要求相关政府部门加强节能审查并进行限期整改。未来各地在推进新基建过程中一旦发现问题，类似广东这样的适时引导和规范都十分必要。
第二，各地推进“新基建”需要聚焦重点领域有序推进。各地推进“新基建”的过程中，至少都存在以下两个约束条件：第一，资源要素有限，这使得推进“新基建”不能大而全地铺摊子。第二，“新基建”应为地区经济产业发展服务，这就要求“新基建”项目与地区产业特性存在较好的匹配度。从上述客观约束条件出发，各地在推进“新基建”的过程中，应重点建设与自身产业发展关联度高、互补性强的相关领域。比如，作为亚太ICT产业中枢核心区的深圳龙岗区，充分抓住国家推进“新基建”的契机，按照深圳市的规划部署加速5G 网络建设，今年6月底即以100%的完成率在深圳率先实现全区5G信号覆盖，提前38天完成深圳市下达的任务。同时，对于自身产业发展贡献相对较低的新型基础设施领域，各地可以考虑延后建设，甚至在综合权衡后，可以取消一些经济效益和社会民生效益均较差的项目，把好钢用在刀刃上，提升“新基建”的投资效果。
另外，从产业链的角度来看，对于支撑性的新基建项目，需要优先布局推进。如5G网络是工业互联网、智慧交通、智慧能源、智慧市政等新型基础设施发展的重要网络条件，智算数据中心是人工智能、云计算等新型基础设施发展的基础支撑，因此各地可以根据产业的实际情况有针对性地优先推进。
第三，“新基建”应用方面“toB”优先于“toG”。在新基建投资之初，大多数地方是以政府投资为主，且很多项目的选择也是以政府相关的业务如智慧政务等需求为导向，从宣传示范“新基建”产业、引领社会投资参与等角度看，这么做十分必要。但考虑到对经济社会效率的长期拉动提升作用，未来更大规模、更可持续的新型基础设施应用还是要以市场和企业为主，即“新基建”应用“toB”优先于“toG”。一方面，新型基础设施的企业端应用市场空间更大。相较于应用于政府公共服务，用于企业生产经营将有助于企业效率提升，能够带来的经济产出相对更大，整体的成长性更佳。另一方面，政府端公共服务所必需的基础设施在技术先进性方面的要求明显低于企业和社会，同时，社会民众对于将新型基础设施用于政府公共服务相关业务需求的迫切性也要滞后于将其应用于企业生产经营和社会生活场景。因而，在未来推进“新基建”的过程中，投资和项目的最终应用主体还是要以企业和市场为主，注重满足企业用户的实际需求及其衍生的满足社会公众生活工作娱乐的需求。
第四，“新基建”要更注重激发社会资本参与。如前文所述，社会资本是“新基建”的重要力量，且从一些城市新型基础设施相关产业发展的过程中也可以看到，社会资本在其中扮演了重要角色。未来在推进“新基建”过程中更需注重激励社会资本参与。通过有针对性的减税、补贴、提供公共服务便利等措施，有效激励社会资本参与到“新基建”过程中，有助于为各地“新基建”提供更多的资本以及其他方面的资源支持，将使“新基建”项目更好、更有效地落地实施，以最大化“新基建”的经济社会功能。同时，社会资本相对具有更为灵活的机制，在应对突发性风险方面可能更为有效，进而可以在一定程度上为政府部门分担或者是缓释“新基建”推进过程中可能存在的各类风险。此外，引进社会资本的参与，也有助于“新基建”主体更好地了解与满足企业主体对于新型基础设施的诉求，从而有利于新型基础设施相关项目盈利兑现以及项目的可持续发展。
另外，为有效激励社会资本参与“新基建”建设，可以积极创设金融工具，引导“新基建”项目推进。依据风险收益匹配、项目筹资工具与项目资金回笼期限相匹配的逻辑，在重点推进项目存在较大资金缺口时，可以指定政府专业部门召集市场金融机构建言献策，提供筹资工具的创新思路。同时，为有效保障新基建项目落地实施，可以采取一些创新性的金融工具进行项目融资。如采用基础设施REITs，将相关知识产权或特定项目的收益权等资产证券化，以此创设各类ABS、ABN等金融工具。此外，在征得上级政府部门批准后，各级政府还可以发行适度规模的地方债或专项债、城投债等进行募资，让更多资本市场参与者积极加入，为新基建项目落地实施提供有力的资金支持。
作者单位：中共深圳市龙岗区委政策研究室/中山证券有限责任公司研究所
本文刊于《中国发展观察》杂志2020年第23期