谢栋 I 整理
第一章 总则
《行政处罚法》(2021年修订)第一章共8个条款。其中，第2条增设了行政处罚的定义条款，明确了行政处罚的内涵和外延；删除了原《行政处罚法》第3条第2款“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”；第8条调整了部分文字表述，提升了立法表述的准确性。
第一条 为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。
关于《中华人民共和国行政处罚法(草案)》的说明
——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上
根据全国人民代表大会常务委员会的决定，我向大会作关于《中华人民共和国行政处罚法（草案）》的说明。制定行政处罚法，是我国行政法制建设中的一件大事，也是加强社会主义民主政治建设的一个重要步骤。行政处罚法的制定，对于规范行政机关有效地依法行政，改进行政管理工作，加强廉政建设，维护社会秩序和公共利益，保护公民的合法权益，促进社会主义市场经济的健康发展，都将起到重要作用。行政处罚是国家法律责任制度（包括刑事责任、民事责任、行政责任）的重要组成部分，是行政机关依法行政的手段之一。各级政府为了有效地行使行政管理职权，保障法律的贯彻执行，需要有行政处罚手段。但是，由于对行政处罚的一些基本原则没有统一的法律规定，实践中存在一些问题，主要表现在处罚的随意性，特别是有些地方和部门随意罚款，或一事几次罚、几个部门罚等，人民群众很有意见。造成乱处罚、乱罚款的主要原因是：一、行政处罚的设定权不明确，有些行政机关随意设定行政处罚；二、执罚主体混乱，不少没有行政处罚权的组织和人员实施行政处罚；三、行政处罚程序缺乏统一明确的规定，缺少必要的监督、制约机制，随意性较大，致使一些行政处罚不当。为了从法律制度上规范政府的行政处罚行为，制止乱处罚、乱罚款现象，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，需要制定行政处罚法。几年来，全国人大常委会的工作部门会同中央有关部门，地方人大、政府和各方面的专家对行政处罚法草案的几个重要问题进行了反复研究、修改。1995年10月，八届全国人大常委会第十六次会议对行政处罚法草案进行了初步审议，会后，又根据全国人大常委会委员和各地方、各方面的意见，对草案作了补充、修改，经八届全国人大常委会第十八次会议再次审议，决定提请八届全国人大四次会议审议。行政处罚涉及公民的权利，应当实行法定原则，这包括三个方面：第一，公民、法人或者其他组织的行为，只有依法明文规定应予行政处罚的，才受处罚，没有依法规定处罚的，不受处罚。第二，行政处罚的设定，应由法律、行政法规以及本法规定的国家机关在职权范围内依法规定。第三，行政机关实施行政处罚，必须严格依法进行。其中，最重要的是确定哪些国家机关有权设定哪类行政处罚。行政处罚的种类较多，按其性质划分，大体可分为四类：一是，行政拘留等涉及人身权利的人身自由罚；二是，吊销许可证或执照、责令停产停业等行为罚；三是，罚款、没收非法财产等财产罚；四是，警告等申诫罚。这些行政处罚，对当事人权益的影响程度是不同的。行政处罚的设定权，必须符合我国的立法体制。根据宪法，我国法制体系是统一的，又是分层次的。同时要考虑各类行政处罚的不同情况，区别对待。既要对现行某些不规范的做法适当改变，又要考虑我国法制建设的实际情况。根据以上原则，草案对行政处罚的设定权问题，作如下规定：第一，行政处罚基本上由法律和行政法规设定。其中，人身罚由于涉及公民的人身自由权，应由法律规定，现在也是这么办的。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。第二，地方性法规可以在一定范围内对某些行政处罚作出规定，作为补充。已经有法律、行政法规的，地方性法规只能结合本地具体情况，在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内予以具体化。已经制定的法律、行政法规规定的行政处罚的种类中没有罚款的，地方性法规和规章不能增加规定罚款的行政处罚。第三，规章规定行政处罚应有必要的限制。首先，规章只能在法律、行政法规或者地方性法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度内作具体规定，不能“越界”；其次，在尚未制定法律、行政法规或者地方性法规的情况下，规章可以对其职责范围内的行政管理工作，规定一些较轻的行政处罚。随着法律、法规的逐步完备，规章设定行政处罚的面将越来越小。第四，除法律、法规、规章按以上规定可以设定行政处罚外，其他任何规范性文件不得设定行政处罚。第五，本法实施前，地方性法规、规章已有的行政处罚规定，与本法不符合的，应当在一定期限内，依照本法规定予以修订。至于在本法实施后新设定行政处罚，必须按行政处罚法的规定实行。行政处罚权是一项重要的国家行政权，应当由行政机关来行使。这是行政处罚与刑事处罚（由法院判决）不同的一个重要特点。因此，草案规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第一，不是所有的行政机关都有行政处罚权，哪些行政机关有行政处罚权，由法律和行政法规规定。第二，行政机关只能对自己主管业务范围内的违反行政管理秩序的行为给予行政处罚。第三，每个行政机关有权给予什么种类的行政处罚，依法律、法规规定。除行政机关依法行使行政处罚权外，草案根据实际需要，有限制地对授权处罚和委托处罚的行为作了规定，以克服现实存在的一些部门和地方乱授权、乱委托的现象。关于授权处罚，草案规定，法律、行政法规或者地方性法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定职权范围内实施行政处罚。关于委托处罚，草案规定，经县级以上人民政府决定，行政机关在其法定权限内，可以委托其他行政机关或者符合本法规定条件的组织，在委托的范围内以委托行政机关的名义实施行政处罚，并相应规定了受委托组织必须具备的条件，以及委托的行政机关的责任。为了防止有些行政机关对该处罚的不处罚，或者几个部门争着处罚，甚至一事几次罚、几个部门罚，草案规定：第一，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。第二，对管辖权发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。第三，对同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。第四，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。行政处罚法对实施行政处罚的原则作了规定。主要有：第一，处罚与教育相结合的原则。行政处罚的目的，重在纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守法律。第二，依法原则。行政机关实施行政处罚，必须以法律为准绳，严格遵守法定程序。第三，公正、公开的原则。给予行政处罚，必须查明事实，以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。有关行政处罚的规定要公布，使公民和组织能够知道；实施行政处罚要公开，以便人民群众进行监督。行政处罚的程序是保证正确实施行政处罚的重要问题，草案根据实际情况和行政处罚的基本原则，对行政处罚的程序作了规定：第一，为适应实际需要，分别规定了简易程序和一般程序。简易程序是对违法事实确凿并有法定依据、处罚较轻的行为，由执法人员当场作出处罚决定。其他违法行为，都要依照一般程序经过认真调查、取证之后再决定给予处罚。第二，实行包括听证在内的申辩制度。草案规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，必须告知当事人其违法事实、给以行政处罚的理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权申辩包括依法要求听证。草案规定在给予责令停产停业、吊销营业执照、较大数额罚款等行政处罚之前，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，并规定了听证的基本程序。拒绝当事人申辩或者听证，不得决定处罚。所以要这样做，一是，可以使行政机关在作出行政处罚时，注意以事实为根据、以法律为准绳，防止和减少错误。二是，事先告诉当事人，由当事人申辩包括要求听证，有利于当事人维护自己的合法权利。三是，符合重在教育的原则，使当事人知道自己哪些行为违反了法律，有利于提高法制观念。第三，办案的与决定处罚的分开。这是根据一些地方、部门的经验规定的，这样做可以加强制约和监督，有利于提高行政处罚的质量，也有利于克服和防止腐败现象。除当场处罚的外，草案规定，执法人员查明事实后，应当提出处理意见，由行政机关负责人进行审查。依法给予较轻处罚的，由行政机关负责人决定；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的，要由行政机关负责人集体讨论决定。执法人员当场作出行政处罚决定的，必须报所属行政机关备案。第四，决定罚款的机关与收缴罚款的机构分离。草案规定，除本法规定的个别情况外，作出行政处罚决定的行政机关不得自行收缴罚款，由当事人在规定时间内，到指定的银行缴纳罚款。并规定，罚款必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分，不能将行政经费拨款与上缴罚款多少相“挂钩”。实行这种制度，有利于解决乱罚款的问题，也有利于防止腐败现象。第五，严格监督制度。草案规定，县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督。行政机关对有关行政处罚的申诉或检举，应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。行政处罚法对当事人的权利作了规定，主要有：一、陈述和包括听证在内的申辩权。二、申请行政复议或提起行政诉讼权。当事人对行政处罚不服，可以依法提请行政复议或者提起行政诉讼。三、要求行政赔偿权。公民、法人或者其他组织对于行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法取得赔偿。为了使行政机关严格遵守行政处罚法的规定，制止乱处罚、乱罚款，保护公民、法人或者其他组织的合法权益不受侵犯，草案对行政机关及其执法人员滥用处罚权规定了严格的法律责任。草案规定，行政机关在进行处罚时，擅自改变行政处罚种类、幅度或者违反法定的处罚程序；不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据；不按本法规定自行收缴罚款或者将罚款、没收的违法所得、财物截留、私分或者变相私分；为牟取本单位私利，对应当依法移交司法机关的不移交，以行政处罚代替刑事处罚等执法犯法行为，根据情节轻重，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，或依法给予行政处分，或依法追究刑事责任。
1. 江必新 夏道虎 主编：《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》，中国法制出版社2021年2月出版；2. 杨伟东 主编：《中华人民共和国行政处罚法理解与适用》，中国法制出版社2021年3月出版；3. 吴高盛 主编：《中华人民共和国行政处罚法释义及实用指南》，中国民主法制出版社2015年3月出版；4. 李国光 主编：《行政处罚法及配套规定新释新解》，人民法院出版社2006年5月出版。
