德国何以成为“新工业”领跑者？

德国是世界公认的创新型国家之一，也是世界上推进产业创新集群计划最为成功的国家之一。在该计划的引领下，整体推进了全德国的创新链—产业链—供应链的融合协同发展，不仅强化了汽车、航空等传统优势产业的领先地位，还打造了“萨克森硅谷”等新兴技术集群，尤其在生物领域发挥了重大拉动作用，使德国成为“新工业”领跑者，实现创新能级的全面跃升。截至2020年10月，德国已形成431个产业创新集群，其中获得欧洲集群卓越计划“金标集群”称号的共12个，占金标集群总量的15.8%。综合分析，德国在推进产业创新集群的发展过程中，逐步积累形成了一套从规划、支持、管理、导向到评估的行之有效治理举措。

1制定差异化发展计划明确各自目标定位德国根据不同的目标和定位，建立不同的创新集群建设模式，并针对不同集群模式分类施策。德国产业创新集群计划主要分为四类：一是以促进单个产业发展为主的推动特定单一领域的技术开放和产业发展的类型，如生物集群计划（Bioregio）；二是以区域协同发展为主的类型，如东部集群管理计划（Innoregio），主要是为支持相对落后的东部产业发展而实施的集群计划；三是领先集群计划（Leading-Edge Cluster Competition），主要是在全国不同区域打造最有国际影响力的集群；四是走向集群计划（Go-Cluster），主要是以促进集群合作为主，是在领先集群计划的基础上，更好地协调项目实施、合理分配资源、避免过度竞争以及推动创新网络深度合作的计划。同时，注重推动集群的匹配和衔接。同一集群计划的各子计划之间常常具有互补性，还会根据需要设立补充子计划。在关注分工上，大部分集群计划更关注中小企业，领先集群计划则主要关注顶尖集群和大企业。2德国形成了从联邦政府到各级地方政府的集群计划联动推进体系，将联邦政府各部门政策与各州的政策进行了有效整合。联邦政府进行整体统筹，制定集群遴选标准（请参见下表）并组织专家评选。对入选的集群提供资金扶持，经费投入主要集中在基础设施建设和激励投资等方面，支持对象以企业特别是中小企业为主。例如，在生物集群计划中超过60％的资金用于支持企业，且其中大部分为初创企业。各州、市政府在计划实施阶段发挥主力作用，但并不直接参与集群的创建和发展，仅以监督指导和服务职能为主，为企业的经营和创新活动提供支持。集群在获得相关集群计划支持的同时，自身也需筹措一定比例配套资金。例如，领先集群计划目前已进行了三期，项目总计获得资金12亿欧元，联邦政府与企业界各承担50%。从支持周期看，政府资助主要在集群的启动阶段，此后会逐渐减少经费支持力度。表1  走向集群计划遴选标准1工业和私人投资者的资金2计划的项目的优势，并有可持续的转化3开发具有竞争力的独特技术，以获得/巩固国际领先地位4开展和探索创新合作形式，包括专业集群管理5开展青年人才化的培训和选拔6集群战略具有国际化定位7集群的价值链特征8学术界、合作伙伴以及其他相关利益情况3集群的结成、管理和推进基本上都是由区域内各主体自行开展。虽然地方政府只是一定程度上协调了内部活动，绝大多数是由产业和研究机构自身达成。但是，大部分集群计划均要求集群内部建立完备的实体管理机构，发挥精准服务集群成员的枢纽作用。如领先集群计划要求每个集群必须有正式的组织机构和管理团队，包括管理委员会、协调办公室和相应的咨询团队，负责组织相关制度和战略的制定。尽管集群管理机构大部分由政府引导发起，但并不是政府的派出机构，也不代表某些企业利益，而是介于市场与政府之间中立的“第三方”，一般注册为非营利组织。这些管理机构主要承担项目申报、开展技术转移、推进外部合作对接以及集群公共资金分配等方面职能，成为各个集群处理相关内外事务的中心枢纽。4德国创新集群把推进产学研协同创新作为核心要求，推动多元主体共同构建区域技术创新网络。一是所有的集群必须拥有一个由高校、科研机构和企业的研究人员及工程师共同搭建的研发合作平台。例如，汉堡航空产业集群成员包括波音、德国汉莎航空大型公司和一些中小型公司，研究机构有汉堡四所大学、德国航空航天中心，以及汉堡机场作为中试基地。二是集群的主体间必须形成一个内部紧密关联、具有实质性内容的特定技术领域或价值链关系的合作网络。例如，领先集群计划就明确要求重点支持研究机构与企业结成有实质性合作关系的创新联盟。三是积极推动不同集群之间交流合作，实现跨领域、跨地域的融通发展。例如，走向集群计划共资助了8个跨领域集群间协作、7个跨地区集群间协作、3个跨国家的集群间协作。5德国在推进创新集群发展的过程中，高度重视对集群发展状况的监测，动态了解集群内各主体的需求以及困难，定期发布集群的监测报告。另外，组织开展第三方评估，评估内容主要涵盖投入（包括人力、经费、设施等）、活动（包括培训、咨询、研讨等）、成果（包括新技术、新产品、新技术诀窍等）和影响（包括经济、社会、环境等）共四个方面。通过评估，准确把握集群发展、经费使用以及相关支持政策落实等情况，评估结果向全社会公开，并根据评估结论对政策和资助计划进行相应的调整，以尽可能确保产业创新集群始终沿着引领前沿技术的方向不断发展。本文来源于2020年第20期《研究与建议》，系《长三角科技创新一体化发展系列研究》中的第三篇。系列研究总执笔：于新东，上海应用技术大学教授、上海市科学学研究所副所长（岗位培养）。专题执笔：武雨婷，上海市科学学研究所创新政策研究室助理研究员；常静，上海市科学学研究所政策研究室主任、副研究员。文章观点不代表主办机构立场。文章观点不代表主办机构立场。