集团化国有企业审计整改不到位怎么解？

近年来，审计整改已成为国有企业深化改革的重要举措之一。笔者结合内部审计工作实践，提出集团化组织架构下，三种责任的落实是推进审计整改工作的关键。

什么是三种责任

审计整改，是针对审计发现的问题，结合审计建议、意见采取改正措施，解决问题的行为或过程。整改是否及时，问题是否最终全部解决，改进是否合理、有效，是审计整改的结果。笔者认为，集团化国有企业中，很多被审计单位整改不及时、不到位，整改结果不理想，从根源上是没有抓好三种责任。

参照国务院国资委下发的《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2020〕60号）（以下简称“意见”）中的规定，在审计发现问题的整改落实工作中，被审计单位承担的是主体责任，担负着直接实施审计整改的具体工作（单位主要负责人是整改第一责任人，内部职能部门承担所属业务领域整改落实责任）；其上级企业或相关职能部门（以下简称“上级主管单位”）承担的是主管责任，担负着推进所属业务领域相关问题整改落实的管理工作；内部审计机构（以下简称“内审机构”）承担的是监督检查责任，担负着跟踪整改进度、审查评价整改结果的工作。

三种责任主体在推进审计整改落实中的重要性分析

（一）思想认识方面

在很多审计整改难的集团化企业中，如果三种责任主体存在着思想认识方面的差距，审计整改工作则很难形成主动局面。

首先，集团化组织架构下的各层级单位在思想上往往会以自身利益为出发点，对于通过审计整改，完善企业治理体系和治理能力方面的重要性缺乏认知。对于内部审计发现的业务活动、内部控制、风险管理 (参照《内部审计实务指南——审计报告》) 等方面存在的一些问题，容易当作是不影响经营管理目标、不阻碍集团事业发展的“小事”。

而上级主管单位在某种程度上还会存在推进整改落实只与内审机构相关的错误认知。

其次，内审机构也会存在对自身的职能定位、认知不充分的方面。一方面，认为审计发现问题、提出审计建议是内审机构的责任，对审计发现问题是否整改、是否采纳审计建议，则认为是被审计单位的事情。另一方面，内审机构未能认识到在后续跟踪检查中，应当对被审计单位的整改提供适当的咨询。

综上可见，提升思想层面上的认知，对三种责任主体十分重要。如果思想认知有差距，审计整改这项工作就会在三种责任主体间形成思想认识上的“空白地带”，缺乏主观能动性。

（二）落实机制方面

如果不建立整改结果反馈制度以及相应的激励、奖惩办法，被审计单位在完成整改的时间和效率方面就会大打折扣，存在拖延的空间，上级主管单位也容易疏于履行所属事项的主管责任，形成重审轻改或整改不力的局面。

如果不建立后续跟踪管理办法，内审机构以完成审计项目为任务目标，或由于项目多、人员少的客观存在，对被审计单位是否整改、整改进度如何、结果如何就不能充分发挥再监督、检查的责任；或者流于形式，仅依据被审计单位提交的整改报告评价整改结果，而未对整改措施逐条核对整改证明资料。

因此，建立健全整改配套规章制度和管理办法，明确规定三种责任主体应当各自承担的职责，并使之有效地落实到各层级单位，在推进整改落实中，十分重要。

综上分析，笔者认为，三种责任主体是决定审计整改结果的关键因素和必要因素。不从根源上推进三种责任的落实，就无法达到预期的整改效果。

推进三种责任落实的牵头部门及应采取的措施

推进三种责任的落实，对于集团化国有企业，需要牵头部门。否则容易互相推诿，影响整改时效。参照国务院国资委下发的“意见”中的规定，在健全的内部审计管理体制下，内审机构直接受管理层（一般是党委、董事会）的领导，向管理层负责并报告工作。因此，笔者认为，内审机构作为审计整改的监督主体，同时作为推进三种责任落实的牵头部门，最为合适不过。

通过上述分析，内审机构可以在以下两方面采取措施，加强对三种责任的落实：

（一）开展多种类型会议，强化责任意识

首先，内审机构应当端正思想，在工作例会中，对内部审计的准则释义进行充分交流、学习，担负起审计再监督、咨询的职能。其次，针对同类审计项目、同类审计发现问题以及重大问题、重要问题、反复出现的同一问题、同类问题，内审机构应从不同维度进行总结归纳、深度剖析，形成“一企一策、类企同策”的实例分析，联合相关上级主管单位，对被审计单位开展有针对性的审计整改工作专题会议。最后，也可以审计整改工作培训会议的形式，对内部审计的关注点、审计整改的重要性、后续的监督检查进行必要的说明。

（二）加强制度建设，建立长效落实机制

首先，建议内审机构建立审计整改任务实施管理办法（以下简称“办法”）。在“办法”中明确规定整改的目标以及三种责任主体在整改工作中的相关职责,细化相关要求。如规定被审计单位在一般情况下的整改完成时限、完成整改后的反馈形式、内容，以及被审计单位未能按时完成整改需要提交原因及后续整改方案的要求；规定上级主管单位在被审计单位的整改反馈提交资料中的相关审批留痕要求。

其次，建议内审机构确立后续审计常态化机制。根据《中国内部审计准则释义》，审计发现问题最终被解决，并且整改及时、合理、有效，才是内审机构实现价值最大化的根本体现，也是审计成果得到有效运用的重要途径。而后续审计则是内审机构提高审计效果的必要程序。

最后，建议内审机构建立协同监督机制，压实整改责任的落实。整改结果只有与硬性考核指标挂钩，与奖惩、激励机制挂钩，才能从根本上与内审监督形成合力，保障整改效果。内审机构应当与人力资源部、最高管理层取得共识，在上述“办法”中，规定被审计单位的审计整改情况与人力资源部的年度考核指标挂钩，并作为人力资源部评价整改第一责任人述职述廉、任职考核的重要依据。

内审机构在最高管理层的支持下，通过建立健全审计整改落实工作机制，将立行立改与长期整改相结合，加强三种责任的统筹布局，形成审计整改与任职考核一体化机制，才能从根本上保证三种责任落实到位，整改取得预期成效，整改目标得以实现。

（作者任职于中国电影股份有限公司审计部）

（本文刊发于《中国经济周刊》2021年第8期）