战略分析丨以城投公司为抓手参与乡村振兴的战略模式分析
导读：
务农重本，国之大纲，乡村兴则国家兴，2021年我国脱贫工作取得全面胜利，乡村发展正式步入了以乡村振兴为战略重点，巩固脱贫成果的新阶段。在大力实施乡村振兴战略的背景下，作为我国城乡建设及地方经济发展的“排头兵”与“主力军”，城投公司践行国企担当大有可为。
本篇重点解读作为地区经济发展的排头兵，城投公司如何积极响应国家乡村振兴战略要求，稳步推进所在区域的乡村振兴工作，以供参考。
自2017年党的十九大报告中提出乡村振兴战略以来，经过4年的发展，各地区的乡村振兴业务稳步推进，也涌现出了一批优秀的运营典范。2021年中央一号文件的出台，更是对未来的乡村振兴战略提出了新的要求与新的指导，充分体现了国家对于乡村振兴的重视程度。
2021年之前，城投公司开展乡村业务的重点为脱贫攻坚，主要是对区域内乡村地区的基础设施建设以及人居环境改善。2021年中央一号文件中指出，目前我国脱贫攻坚战已经取得全面胜利，脱贫攻坚取得显著成效。2021年2月25日“国家乡村振兴局”的正式挂牌也标志着我国“三农”工作进入了全面开展乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果的新阶段。作为地区经济发展的排头兵，城投公司必须积极响应国家乡村振兴战略要求，稳步推进所在区域的乡村振兴工作。
对于城投公司来说，其本身就承担着所在区域的开发建设职能，相应区域内乡村地区相关业务也在其经营范围之内。为更好落实国家乡村振兴战略部署，完成区域建设发展任务，城投公司在“十四五”时期必须重视乡村发展，推动乡村产业转型升级，结合地方情况开展各项乡村振兴相关业务。同时，开展好乡村振兴相关业务有助于城投公司拓宽现金流，强化产业链上下游协同效应，对于城投公司未来的发展具有重要意义。综合来看，城投公司参与乡村振兴不仅有其必然性，更有着区别于私有企业参与乡村振兴的优势。
一是政策导向上的支持。2021年中央一号文件释放了乡村振兴战略的积极信号，可以预见在“十四五”时期，中央和地方均会出台一系列助力乡村振兴发展的政策文件，乡村振兴相关产业未来发展前景良好。随着近年来国家对于城投公司相关政府债务管控力度的逐渐加强以及《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）的出台，城投公司原先的地方政府投融资平台功能被逐渐削弱，加快城投公司市场化业务转型势在必行。作为我国各地未来城乡建设任务的主要承担者和投融资渠道的开拓者，城投公司参与乡村振兴业务，在政策导向上比私有企业更易享受政策倾斜。
二是运营经验上的完备。城投公司具有丰富的业务运作经验，业务范围涵盖工程建设、投融资、园区运营、房地产开发、公共服务等，部分集团公司更是围绕所在区域形成了专业化程度高、产业优势互补、上下游配套业务齐全的一体化产业链。相较于运作乡村振兴业务的私有企业，城投公司开展乡村振兴业务不仅有自身多项业务丰富的运作经验作支撑，还可以有效增加城投公司的业务量，实现各业务板块的联动，这是私有企业较难实现的一点。在开展乡村振兴业务方面，城投公司学习成本较低，在前期业务开展方面也具备更加成熟的产业运作经验。
三是资源整合上的强大。早期城投公司的定位是地方政府的投融资平台，在资金渠道拓宽方面发挥了重要作用。之后城投公司逐步承担起地方基础设施建设职能，为所在区域的建设提供了助力。现阶段城投公司立足于所在区域的总体发展战略和产业转型任务，无论在组织架构、管控体系和制度保障方面，还是在具体运作中的协调能力、统筹能力以及执行力度上，城投公司均体现了国有企业的优势。乡村振兴业务板块的布局离不开区域内人力、自然资源、融资渠道等要素，城投公司在资源整合上可以充分发挥国有企业的优势，例如在融资渠道上积极利用现有融资来源，为乡村振兴业务提供资金保障；在资产清点方面通过与国资、财政沟通，对负责乡村振兴业务的子公司有序进行资产注入，壮大资产体量等。
近年来，各地城投公司落实乡村振兴战略，积极开展各项乡村业务，以“乡村振兴”挂名的地方政府下设国有企业也如雨后春笋般涌现。综合各地城投公司实施乡村振兴战略的案例，可以发现城投公司参与乡村振兴大致有两种方式：一是将乡村振兴相关业务作为集团公司的一个业务板块，与其他业务板块实现产业互补，成为城投公司完整产业链中的一个部分；二是地方政府成立新的乡村振兴公司，专门开展乡村振兴相关业务，本质上是独立的运营公司，是区域内专门负责农村业务的新“城投”，专业化程度较高。下文将对两种模式的具体操作以及相应的优缺点展开分析。
（一）乡村振兴作为城投公司业务板块
1. 模式介绍
对于区、县级城投公司来说，乡村发展不仅是国家政策的关注点，更是城投公司拓宽产业链的重要着力点。在传统城投公司发展模式中，农村地区相关业务常被划分为多个子业务，并被分流至城投公司的大业务板块中进行运作。例如，农村地区的基础设施建设业务通常与城区的基础设施业务建设共同开展，在城投公司实际业务开展中区分度较小，均由城投公司通过工程招投标作为项目业主方承接代建项目；农村地区的土地整治业务与城区的土地整治相似度较高，在退耕还林、还草以及矿产周边环境整治方面农村地区业务有着更高的要求，在业务具体操作上通常以城投公司的园林绿化或土地整治业务板块开展运作；农村人力资源服务一般通过劳务派遣的形式开展运作，相比于城投公司开展的园区企业人力资源外包服务，乡村劳务派遣种类更加丰富，业务面也更加广泛；城投公司的园区招商引资业务部分延伸至农村地区产业园；部分城投公司还根据地方特色打造文旅产业，将乡村景点进行包装升级，开发配套相关商业设施。除上述业务之外，农村金融投资业务、农业生产设备制造、农产品加工销售等业务，城投公司大多通过间接投资的方式参与其中。
2. 优缺点分析
将乡村振兴作为城投公司或集团的一个业务板块进行运作，其优势在于可以充分发挥城投公司自身的产业集群效应，与城投公司其他业务板块实现优势互补、延伸产业链。此种模式下，城投公司开展乡村振兴相关业务的业务范围及业务规模可控性较高，既可以成立单独的子公司进行运作，也可以作为主要业务板块中的附属部分开展业务。同时，对于金融投资、农产品相关加工销售、农业生产设备等业务，城投公司可通过参股的形式参与其中，业务开展方式灵活性高，对城投公司专业度要求也较低，对快速推进乡村振兴战略大有裨益。
这一模式对于农业生产相关业务参与度较低，较难从根本上推动农业产业现代化。城投公司需要对本模式进行较大力度的调整优化才能适应乡村振兴业务的新要求。例如，在农业生产现代化普及方面，通过生产设备制造业的布局提升农业生产效率；在农产品加工销售方面，通过电商、物流相关业务的布局打通上下游销售渠道，树立特色品牌；产业转型方面，根据地方资源情况和发展环境，确立未来支柱产业，通过企业招商入驻、兴建产业园区等方式扶持产业发展，促进乡村产业的优化升级。
总体而言，城投公司以业务板块形式推动乡村振兴战略实施，对专业度要求较低，相应的风险也较为可控，成为多数城投公司参与乡村振兴战略的传统模式。随着2021年中央一号文件的出台，乡村振兴有了新的发展要求和时代内涵，城投公司的乡村振兴业务板块需进行相应改革调整，提升自身在乡村振兴相关业务的直接参与程度，推动构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实现农村一二三产业深度融合发展。
（二）地方政府成立独立的乡村振兴公司
1. 模式介绍
自2017年党的十九大提出乡村振兴战略后，全国各地涌现大批挂名“乡村振兴”的公司，其中既有跟随政策导向成立的私有公司，也有各地政府择机设立的负责农村业务的国有企业。各地政府成立的乡村振兴公司大多专门负责乡村相关业务，经营范围涵盖面较广，本质上属于与城投公司同一级别的国有企业，具有特定自主经营战略的个体，可以说是专门运作乡村业务的另一家“城投”。这一批乡村振兴公司中，固然存在发展较差，甚至成立至今仍未开展实际业务的个例，也出现了很多业务布局广阔、各项业务稳步开展的优质典范。作为2017年之后出现的地方政府参与乡村振兴的创新模式，各地政府对此模式进行深入研究不仅有着重要的战略价值，实际操作上也可以借鉴优质的行业经验，为未来乡村振兴业务的布局提供参考思路。
对于地方政府成立的乡村振兴公司来说，经营业务均是与乡村振兴直接相关，经营方式则呈现多样化趋势。战略地位上，乡村振兴公司较城投公司附属业务板块重要程度更高，意味着市场竞争力也需更强。相比于第一种模式，地方政府单独成立的乡村振兴公司开展的业务范围更加广泛，运作思路上也更偏向于构建现代乡村产业体系。
具体操作上，乡村振兴公司不仅承担传统的基础设施建设与土地整治项目，同时涉足金融投资、文旅产业、物业管理等方面。目前发展较好的乡村振兴公司，大致可以分为三种类型。
一是以传统乡村产业为主的乡村振兴公司，自身直接参与乡村振兴的各项业务，通过设立不同的子公司开展多种业务。如萧县乡村振兴集团有限公司由萧县人民政府国有资产监督管理委员会全额控股，下设分管城乡交通、乡村文旅、公路养护以及物业管理四项业务的子公司，对乡村振兴业务实行分类开展及管理；瑞金市乡村振兴发展有限公司由瑞金市国有资产监督管理办公室全资控股，业务范围涵盖农业生产、农业开发、土地整治、矿产开采、水利经营、环境整治等；临夏县乡村振兴发展集团公司由临夏县国有资产管理局全额控股，下设人力资源、计划财务、项目规划3个业务部和建设投资、交通投资、水务投资、园林绿化、社会服务及矿产资源开发6个子公司，基本涵盖了城投公司大多数的传统乡村业务。此外，部分乡村振兴公司深入调研本地特色农产品，以本地农产品为核心支柱产业，推进农业生产设备现代化步伐，建设产业园、种植基地，打造了地方农业、畜牧业、养殖业生产销售的一体化产业链，极大地充实了地方财政收入。例如莆田市振兴乡村集团有限公司突出当地鲍鱼产业，建设“鲍鱼出口示范区”和“鲍鱼新型养殖区”，建设的大洋车口村“共享农场”打造了“高山稻米”、“五行赤豆”、“有机黄豆”和“凤山红米”等系列名优产品。
二是以文旅产业或新兴产业为主营业务的乡村振兴公司。近年来，国家级地方各类政策文件均体现了政府对于乡村地区传统文化的重视以及对于乡村旅游产业的大力支持。发展乡村文旅产业不仅有助于保护乡村文化，丰富文化传播方式，也拓宽了乡村地区的现金流，创造了大量的就业机会。乡村振兴公司文旅产业的基本思路以地方旅游特色景点为核心，开展广告宣传业务，完善旅游产业配套设施，提升旅游业务知名度。在取得一定旅游品牌知名度之后，通过包装当地特色农产品及文化纪念品，完善文化产业布局，例如建设文化博物馆，定期举办文艺晚会，开展乡村文化节等。在文旅产业的运作过程中，多数乡村振兴公司均加大了对于电商及互联网媒体的重视程度，电商的引入为文旅产品的产销创造了便利条件，互联网媒体则节省了宣传成本，极大程度上提升了广告宣传的效率。例如青岛河头店乡村振兴发展有限公司，通过控股、参股等形式充实了自身在农产品营销、数字经济产业园运营、供应链物流等方面的业务实力，不仅发展了智慧农业，打造京东智慧农牧小镇，还运作了沁楠香农业生态观光园这一复合功能型乡村生态旅游文化景区。沁楠香农业生态观光园截至2020年2月，年接待游客20万人，吸引近200位村民就近就业，实现营业额1000万元。
三是以新兴产业为战略重点的乡村振兴公司，充分挖掘地方特色资源，通过引进高新技术企业及创新产业，建设产业园区，以单一产业为主体，融合其他产业，打造上下游产业链。例如与高新能源企业进行合作，在乡村建设产业园区、产业基地，主打高新技术产品，提升产品技术附加值；与知名的食品厂商、轻制造厂商共同打造乡村生产研发基地，带动乡村产业发展转型，创造就业机会。部分乡村振兴公司另辟蹊径，以网络直播为切入点。例如四川省成都市郫都区乡村振兴投资发展有限公司，与一家传媒公司达成了战略合作协议，建设了全国第一个乡村振兴主题直播产业园区。该产业园将集成直播机构总部、直播培训学院、食品直播基地、村播助农基地等功能，形成完整的直播电商产业生态链。之后，直播产业园还将增加园区直播点，以互联网、数字经济赋能乡村振兴产业，助推当地电商产业的迅速发展，打造西部电商直播的商业消费新场景。
2. 优缺点分析
地方政府成立专门运作乡村振兴相关业务的国有企业，一方面其优势在于专业化程度较高，便于围绕乡村产业构建完善产业链，管理运作上与原有城投公司进行区分则有助于实现乡村业务板块的战略目标。结合乡村振兴相关政策文件来看，此种模式也有助于从乡村产业转型升级方面为乡村地区提供助力。无论是以原有的农业生产为核心推动其他产业融合互补的传统业务体系，还是打造乡村特色文旅产业，引进高新科技企业的新兴业务体系，均在农村业务板块方面形成了较为完整的上下游业务链，有利于带动乡村经济收入，创造了就业机会，有利于凸显乡村业务主导产业，形成地方乡村业务的特色。
另一方面，此种模式也对乡村振兴公司自身提出了很高的业务运作要求。在乡村振兴公司成立到运作的过程中有一些共性的问题亟需解决：一是乡村发展环境问题。部分乡村振兴公司所在区域内，乡村地区经济情况较差，劳动力流失严重。虽然脱贫工作已经取得全面胜利，但是一些乡村地区仍在整体上与乡村平均水平存在差距。部分乡村地区土地仍需整治，人居环境有待提高，农业生产相似程度较高，以特色农产品为核心开展乡村振兴业务难度较大。地区自身资源上的优势不足导致地区对高新技术产业入驻缺乏吸引力，产业园区较难建设，文旅产业的开展也可能受限于地区旅游资源状况。二是业务规划布局问题。各地乡村情况不同，在资源存量、经济状况、文化特色上均有差异，难以直接复制成型的乡村振兴案例。因此，如何规划好当地乡村振兴业务的发展战略，确立自身主导产业，需要地方政府全面把握乡村业务的各个方面。三是专业能力要求问题。乡村业务涵盖面广，业务种类多样，单独成立乡村振兴公司对于公司人员的专业性提出了较高要求，政府内部培训挖掘人才或外部招聘引进均需要较高时间成本，不利于乡村振兴业务的开展。四是行业同质竞争问题。以农产品销售和农村旅游等单一业务为主营业务的私有企业数量较多，发展历史也较长，相比于地方政府新设立的乡村振兴公司而言市场占有量更大，品牌知名度更高。农产品的产销业务目前借助于电商的迅速发展，整体业务量不断扩张，市场饱和度逐步提高。在此背景下，乡村振兴公司的特色农产品要树立自身品牌，面临着较大的挑战。此外，近几年，私有制的乡村振兴公司数量增长迅速，对于“乡村振兴”这一政策重点，社会资本的参与程度不断提高，地方政府成立的乡村振兴公司因此面临着行业内的竞争压力。
综上，城投公司参与乡村振兴的两种常用模式均有其优势与不足。从当下发展趋势来看，较多地方政府选择成立独立的乡村振兴公司。部分地方政府成立了乡村振兴公司之后，在业务实际运作中暴露了诸多问题，一些乡村振兴公司成立至今仍未开展实际业务。对于各地政府来说，应切实分析自身发展状况及所在地区乡村实际情况，因地制宜地选择适合自身发展的乡村振兴业务运作模式。在实际业务开展过程中，不仅要牢牢把握国家乡村振兴战略的新思路、新要求，更要充分学习其他优秀城投公司及地方政府的经验，及时调整业务方向，积极推动乡村振兴战略落地实施。