21世纪欧洲一体化研究的大理论 | 国政学人
作品简介
作者：Liesbet Hooghe，政治科学家，担任W. R. Kenan Jr.北卡罗来纳大学教堂山分校政治学教授，佛罗伦萨欧洲大学研究所的研究员。Gary Marks, 北卡罗莱纳大学教堂山大学政治学系特聘教授，佛罗伦萨欧洲大学罗伯特·舒曼中心常任研究员，提出了“多层治理”的概念。
编译：陈勇（国政学人编译员，北京大学国际关系学院博士研究生）
来源：Liesbet Hooghe & Gary Marks (2019) Grand theories of European integration in the twenty-first century, Journal of European Public Policy, 26:8, 1113-1133.
归档：《国际关系前沿》2021年第11期，总第38期。
内容摘要
文章前半部分主要介绍和评价了三种以欧洲一体化为出发点而设计的理论——新功能主义（neofunctionalism）、政府间主义（intergovernmentalism）和后功能主义（postfunctionalism）。后半部分主要考察这些理论如何解释2008年以来四次欧洲（反）一体化事件的起源、过程和结果。这四次事件是：欧债危机（Eurocrisis）、难民危机（the migration crisis）、英国脱欧（Brexit）和非自由主义（illiberalism）。
文章导读
01
不同学派的比较
新功能主义从思想根源来说具有折衷主义特征，受到多元主义和功能主义两种理论的影响。新功能主义采用了功能主义的观点，即国际合作是对由提供公共产品产生的规模经济的回应。功能主义者认为，绕过国家主权的唯一可行方法是将特定的国家职能转移到专门的国际机构，而新功能主义者则强调在区域层面上进行更深和更广泛的治理的潜力。新功能主义关注某个政策领域的区域一体化如何促成其他政策的整合，要么开辟新的合作可能性，或者更有可能的是催生出意想不到的问题，从而推动一体化的发展。新功能主义特别关注超国家行动的动态效应。超国家行动者以政策倡导者的身份，通过促成协议，拉拢国家官僚或利益集团领导人等方式谋划政策溢出。非国家行为者和国家精英都从过去的成功和失败中吸取教训，改变偏好和策略。随着一体化进程的推进和超国家行为体的增强，这种动态能够自我维持。因此，新功能主义的整体假设是一体化存在方向性，随着一体化的推移，政策溢出和超国家行动将产生上升趋势，但同时也承认整合的道路将是曲折的。危机可能会延迟甚至阻碍一体化进程。所以，从新功能主义的角度来看，因果路径具有路径依赖的特征——之前一体化的时机和顺序很重要，因为它逐渐缩小了选项的范围。
政府间主义者从民族国家寻求互利交易的角度来看待欧洲一体化，将其视为国家政府之间合作与竞争的结果。与新功能主义一样，自由政府间主义将国际机构视为相互依赖的结果。但与新功能主义不同的是，自由政府间主义认为国际合作背后是功能性利益。自由政府间主义结合了国内偏好形成的自由主义理论和政府间谈判的制度主义解释，后者认为国家在政府间谈判中是基于工具理性，主要由经济利益驱动。推动欧洲一体化决策的利益主要是经济和特定议题。具体决策过程可分为三个步骤：在国内形成国家偏好；政府间谈判；建立欧洲制度以确保达成协议。在第一步中，政府偏好由强大的国内集团（主要是企业）决定，利益聚合通过国内渠道进行，政府偏好主要取决于利益集团，而不是政党政治压力（Moravcsik, 1998）。
新功能主义和政府间主义将欧洲一体化视为经济参与者寻求收益的效率提升过程，而后功能主义则强调功能化的压力和排他性认同之间冲突的破坏性潜力(Hooghe et al. 2019: chs)。后功能主义用三个步骤来评估政治化的原因和影响。首先，制度现状与由相互依赖而产生的多级治理的功能压力之间存在不匹配。欧洲一体化是一个更广泛现象的一个方面。第二步涉及决策制定的舞台。决策可能只在政府领导人、公务员、欧盟机构和利益集团之间进行，也可能进入大众政治的舞台，受到大众媒体、政党、社会运动和政府联盟的影响，这取决于问题的利害关系，更重要的是相互竞争的行动者将一个问题政治化的能力。而选举、公民投票和政党初选中的大众政治为动员国家认同提供了条件，对一体化形成约束。第三步分析欧洲一体化如何塑造政治冲突的结构。欧洲一体化激活了与国家重构相关的身份政治问题，打破了现有的政党制度，推动了新的激进左翼和激进民族主义政党的产生，限制了超国家问题的解决。系统性的影响是在文化层面引发社会极化，促成长期的社会政治裂隙。
新功能主义和政府间主义认为欧洲一体化是利益集团和政府之间的合作过程，不同的偏好会导致僵局。相比之下，后功能主义认为欧洲一体化是一个由互不相容的信仰体系引起的冲突过程，这是一种司法层面的重组，产生了深刻的文化鸿沟。因此，后功能主义的可能结果范围不仅包括维持现状或改革中断，也包括解体。
02
欧债危机
欧债危机同时是一个反复的政府间谈判的案例，一场扩大了区域一体化的危机，以及政治化的约束效应的例子。
从政府间主义的角度来看，应对危机的主动权主要在成员国政府，它侧重于不同的国家偏好，以及随后产生的一系列有关局部协议的谈判。对于欧元区面临的生死存亡的威胁，欧盟完全没有准备。它的财政资源很少，而且《马斯特里赫特条约》(Maastricht Treaty)第125条拒绝欧盟充当最后的保险角色。如果欧元区要生存下去，这就必须是政府间谈判的结果。2008年10月至2012年的谈判由各国政府主导，其特点是高度的相互依赖使欧元区各国政府协调合作，和突出的不对称性——爱尔兰、西班牙、葡萄牙和希腊最需要金融支持和保障。最终结果是产生了一系列“最小公约数”交易，避免欧元区解体，同时将处于谈判主导地位的北方国家的短期经济成本降至最低。
新功能主义则从更长期的视野考察危机，抓住了面对危机时超国家改革的难题，解释了大衰退是如何产生了意想不到的问题，从而导致宏观经济协调、银行联盟和欧洲央行角色的扩大。严重的危机是经济货币一体化带来的难以预料的后果。《马斯特里赫特条约》正式确立了经济和货币一体化，但货币联盟是不成熟的，因为它消除了国家层面的货币灵活性，却没有准备应对不对称的冲击的财政保障。当危机爆发时，路径依赖使欧洲危机管理走上了拯救欧元的道路，这产生了修复漏洞的巨大压力。在接下来的几年里，政府间处理更接近在共同体层面解决问题。2012年，欧洲央行行长德拉吉承诺将“不惜一切代价”保护欧元，包括引入直接货币交易（Outright Monetary Transactions），以及从2015年开始实行量化宽松。货币联盟的意外后果是加剧了一场金融危机，但也推动成员国以它们此前拒绝的方式进行一体化，强化了超国家主义（supranationalism）。
后功能主义从国内政治出发考察对欧债危机的回应，认为应对不力的原因是欧债危机激活了国内政治中支持欧洲层面解决方案的人与支持国家团结的人之间的对立。后功能主义尤其关注反对欧洲一体化的民族主义的兴起。在不作为的经济成本不断上升的情况下，这种反对使各国政府僵化(Hooghe and Marks 2018a: 109)并最终陷入危机不断升级和应对不力的恶性循环。随着危机在国内政治中的凸显，超国家解决方案遇到了越来越多的阻力。曾经促进精英解决问题的宽容共识似乎已不复存在，主流政党在欧债危机后的选举中不断失势。社会文化裂隙困住了一体化的步伐，并重塑了政治冲突。它影响了意识形态光谱上的各个政党：增强了民族主义政党和激进左翼政党的活力，削弱了基督教民主党派的支持，并让在欧债危机初期执政的社会民主党派措手不及。激进的民族主义政党把这场危机描绘成各国之间的竞争和本国与欧盟的斗争。排外的国家认同阴影下的政治化决定性地减少了改革的选项。在财政联盟被排除的情况下，主要的应对方案是去政治化，即将欧债危机框定为一个由非多数决机构处理的监管问题。
03
难民危机
政府间主义解释了分担难民责任的国家间协议为何行不通。申根区对寻求庇护者（asylum seekers）的制度安排是欧洲共同庇护体系（the Common European Asylum System），即都柏林体系（Dublin system）。这要求寻求庇护者进入的第一个国家处理他们的申请。都柏林体系的设计初衷不是为了吸收大量人口，难民的涌入引发了一些单边行动的连锁反应，例如关闭边境，遣返寻求庇护者等。政府间主义对国家为何不妥协和选择单边主义提出了解释。与事关欧元区存亡的欧债危机相比，难民危机制造的合作压力较弱。此外，难民危机中未能达成一致的经济代价是有限的，即便申根协定大规模暂停也不会颠覆经济增长。从博弈论的角度来看，受移民压力影响最小的国家有占优策略，可以拒绝接受难民的请求，而不必担心他们的背叛会在其他国家效仿的情况下带来不利影响。
新功能主义揭示了超国家行为体的惊人能力。一个问题是为什么成员国决定保留功能失调的都柏林体系？新功能主义解释凸显了路径依赖约束作用。去一体化受制于三个因素：改变执行了30年的申根协定的政策调整成本；在经济复苏时期延迟重开边境的成本；最重要的也许是，放弃一个受欢迎的制度和欧洲一体化的重要支柱——人员自由流动意味着某种符号和象征被挫败（Niemann and Speyer 2018: 31）。出于上述每一个原因，政治领导人都非常不愿意摧毁申根协议。超国家行为体主动提出改革建议。2015年5月，欧盟委员会（European Commission）的《欧洲移民议程》（European Agenda on Migration）概述了应对危机的即时步骤，以及对都柏林体系的中期改革。尽管委员会的难民重新安置计划遭到拒绝，但是在超国家合作在管控移民和边界方面仍然取得了一些进步。
后功能主义关注身份政治，考察移民危机如何加剧了欧洲各地的文化分歧，使多元文化、开放的欧洲的支持者与反对者对立起来。在东欧和西欧，这场危机一直是民族主义政党在选举中获胜的一个主要因素。难民危机触动了国家认同的神经，因为它要求欧洲人接纳文化上不同的人群(Börzel and Risse 2018: 15,17-18)。移民、一体化和贸易造成了民族国家的分裂，难民危机加剧了国家间的这种鸿沟。它以社会分裂的形式出现，构建了一代人的政治冲突。由此产生的政治化减少了主流政党寻求欧盟层面的难民潮应对方式的选择。
04
英国脱欧
政府间主义挑战了脱欧将对英国或整个欧盟产生实质性影响的说法，认为英国脱欧是偶发现象。这在逻辑上符合政府间主义的两个核心前提：首先，欧洲一体化的进程取决于政府间谈判协调的合作的好处；其次，政府间的谈判并不取决于公投结果，而是取决于经济利益、相对实力和可信承诺。从这两个方面来看，脱欧对英国国内政治有影响，但对英国与欧盟的联系没有影响。通过对公投后谈判的权力政治分析，政府间主义认为英国将寻求继续留在单一市场，但通过正式脱离欧盟来象征性地维护其主权。
新功能主义非常强调经济上的相互依存关系，它维持了要求一体化的压力。经济崩溃的威胁对硬脱欧起到了巨大的抑制作用。除此之外，新功能主义强调了退出的代价，退出将打破欧盟长达数十年的规则制定和裁决方式。这促使英国政府绝望地请求在2019年3月之后有一个过渡时期，以便建立自己的监管机制。然而，有新功能主义者的理由认为，在可预见的未来，英国将广泛地受制于欧盟规则和欧洲法院（European Court of Justice）的裁决。
后功能主义认为，英国脱欧公投表明要求一体化的功能性压力与民族主义的抵制力量之间存在着一种紧张关系，这是广泛存在于整个欧洲的分歧的一部分。后功能主义对国家认同作用的分析得到了证实。公开辩论的双方从来没有联系。留欧派预测会出现经济混乱，但同时避免提及欧洲认同。脱欧派强调国家自决，通过承诺增加对NHS的资助和与英联邦国家的贸易来回避经济问题（Gamble 2018: 1216）。具有决定性的是移民议题，（反对移民）与反对欧盟成员国身份的观点相结合。（Dennison and Geddes 2018: 1145; Hobolt 2016: 1271; Hooghe and Marks 2018a: 109）。这次事件清晰地说明了在政治化的环境中举行公投的破坏性影响。后功能主义认识到不对称的经济相互依赖给英国政府带来了功能性压力，但不认为这必然产生经济上理性的结果。民族主义有时确实颠覆了多层治理。
后功能主义在解释英国公投对欧盟成员国身份的起源、过程和影响方面具有最大的影响力。它对国家认同的崛起、民族主义和国际治理之间的冲突以及对欧盟政治的影响提供了细致入微的理解。然而，政府间主义和新功能主义都有其可取之处，它们都强调了经济上的相互依赖如何削弱了硬退欧的理由。自由政府间主义进一步提出，英国脱欧是偶发现象，这与新功能主义强调沉没成本（sunk cost）和后功能主义对政治冲突的分析不一致。
05
非自由的挑战
在匈牙利和波兰发生了对司法独立、权力分立和保护基本自由的挑战，这或许是当代对欧盟合法性的最大挑战。各学派都试图解释欧盟的回应，并探讨其在多大程度上有效。
政府间主义的观点解释了现行规则下制裁的难度，突出了将《欧洲联盟条约》第7条适用于波兰和匈牙利的困难。由于这些国家的政府准备否决对彼此的制裁，欧洲理事会（European Council）在确定欧盟的核心价值观是否遭到破坏时受阻于“一致通过减一门槛”。除此之外还有一个更根本的问题。由于第7条涉及的是国内立法，而非欧洲立法，因此没有允许欧盟委员会或欧洲法院确定（成员）违反欧盟核心民主原则的二级立法（secondary legislation）。重要的是，《欧盟基本权利宪章》（EU Charter of Fundamental Rights）第51(2)条限制了宪章适用于国家执行欧盟法律的情况。一致通过的门槛和二级立法的缺失都表明国家政府不愿允许超国家机构干预国内宪法改革。
新功能主义关注欧盟委员会和欧洲法院的超国家行动。欧盟委员会利用《尼斯条约》（Nice Treaty）第7条中增加的三阶段程序对民主倒退进行评估，然后提出建议和对话方案（Sedelmeier 2017: 345-46）。此外，委员会和欧洲法院也一直在寻求通过第七条以外的方式向非自由的国家施加压力。
后功能主义考察非自由主义的国内根源，帮助解释了为什么匈牙利和波兰政府迄今能够抵制欧盟的压力，甚至利用欧盟的压力来维持他们自己的支持基础。什么情况下欧盟能影响青民盟（Fidesz）和法律与公正党（PiS）政府的议程？答案取决于目标国家对欧盟行动的看法、政治反对派的力量，以及一个非自由政府面对国内压力时的脆弱性。非自由主义与狭隘地方主义（parochialism）、保守主义和反精英主义的民族主义话语结盟。这些话语被用于动员民众以对抗他们所感受到的来自外国人、跨国公司和欧盟的威胁。
05
结论
作者认为，新功能主义、政府间主义和后功能主义都促进了对过去十年塑造欧盟的危机的理解，为欧洲一体化研究提供不同的视角。文章主要目的是比较每种理论在解释涉及多方面的事件上的贡献。同时，欧洲危机、移民危机、英国脱欧和反自由主义都可以被视为由政府间谈判、路径依赖溢出效应和意识形态冲突等不同因素构成的事件。新功能主义、政府间主义和后功能主义，以及其他广泛应用于欧盟的理论，也可以且应该被挖掘出相互冲突的假设，以便相互进行系统的检验。
译者评述
本文介绍了欧洲一体化相关的三大主流理论，总结了不同理论流派对于近年来危机的分析，同时比较不同理论解释的优势和不足。
从国际关系理论脉络来看，三大一体化理论都体现了部分自由主义国际关系理论的基本假定，例如着重考察国家偏好的形成过程，尤其是国内政治如何影响国家的选择，以及重视社会行为体的作用，特别是超国家行为体的功能。后功能主义和政府间主义关注国家偏好的形成及其对一体化的影响，政府间主义看重利益集团和精英对于国家政策和国际谈判的作用，后功能主义则主要分析大众政治对于国家行为的影响。新功能主义强调国际机构在一体化过程中的能动性。政府间主义和新功能主义更重视经济利益的作用，后功能主义则带有建构主义理论的色彩，将观念和认同作为关键变量。在比较三者的过程中，作者指出三种理论聚焦的具体问题不尽相同，都试图从各自的理论假定出发，理解危机中的某一个面向。因此，三种理论在某些方面能够形成互补。
另一方面，理论的解释力强弱似乎随着危机的演变而出现差别，有时呈现出阶段性的特征。如作者在结论部分所提到的，政府间谈判、路径依赖溢出和社会文化裂隙各自描绘了危机中的不同章节。例如在欧债危机中，危机爆发之初是政府间的谈判，在谈判继续深入时，欧洲央行等超国家行为体的角色越来越重要。而随着危机在各成员国内部造成越来越严重的社会后果，后功能主义对于各国民族主义排外认同的分析似乎也具有越来越强的解释力。博泽尔和里斯指出，新功能主义和政府间主义都不能很好地解释为何欧盟超国家机构的努力在难民危机中的成效不如欧债危机。而后功能主义的理论框架，主要由右翼政党引起的，与共同体成员资格相关的身份认同方式的政治化是导致欧盟无法在难民问题上取得共识的主要原因。 弗兰克·希梅尔芬尼（Frank Schimmelfennig）则认为欧债危机和难民危机中各成员国的偏好符合自由政府间主义的重要假定。但这一理论在分析英国脱欧进程时似乎遇到困难，对英国政府的“硬脱欧”倾向的解释力相对较弱。相比较而言，后功能主义理论探讨社会裂隙的文化根源和政治影响，似乎更能够解释危机的深化和影响。由此引发的问题是，一体化是否会迈向后功能主义，甚至是“差异性去一体化”的阶段？ 对危机走向和欧盟未来的分析或许需要三大主流一体化理论的综合，也需要如作者在文末所提到的，将其他理论纳入比较的范围。
词汇整理
直接货币交易（Outright Monetary Transactions）
例句: ECB president Draghi promised 'to do whatever it takes’ to preserve the Euro, including the introduction of Outright Monetary Transactions and, from 2015, quantitative easing.
超国家主义（supranationalism）
例句：In short, the crisis arose as an unintended spillover and concluded with enhanced supranationalism.
欧洲共同庇护体系（the Common European Asylum System）
例句：Immigration is a national competence for all EU members, though the Schengen area has a shared regime for asylum seekers, the Common European Asylum System, known as the Dublin system).
二级立法（secondary legislation）
例句：Beyond the unanimity restriction of Article 7 lies a more fundamental problem. Because Article 7 deals with domestic, not European, legislation, it is not reinforced by secondary legislation that would allow the Commission or the European Court of Justice to pin down contravention of the EU’s core democratic principles..
责编 | 董黛 曾庆鸣
排版 | 贾希铭
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