【经岚观察】环保领域实行“弹性垂管”的建议

【经岚观察】16042

环保领域实行“弹性垂管”的建议

——有关环境保护分权和集权的思考

文/李志青

环保部新任副部长黄润秋首次公开活动就围绕“环境保护的相关建设和事权”做了演讲，并立下“军令状”，要在三年内完成大气水土壤监测点位建设和事权的上收工作。结合上周推介的 “腐败与环境保护的断点分析“一文，对美国环境保护的分权和集权有几点感想。

第一，美国的环境保护从一开始的集权（联邦管理体制），到后来的分权（州级以下地方管理体制），这种变化有什么考虑？从“腐败与环境保护的断点分析“一文可以看出的一点因素是，由于地方政府对于本地环境保护的情况更加知根知底，由地方政府来执行环境保护的权力会提高环保的效率，但事实上，从美国环保体制演变的过程来看，最初的环保权力却是从地方收回到联邦的，尤其是排污的环境标准，基本上都还是由EPA主导下来进行全国统一的。而后，到了80年代开始，基于上述理由，才逐渐意识到环境标志的监督和执行仍有赖于州政府，并开始逐步向州政府转移相关的权限，而后一直至今总体未变。从中可以看出，总体上，环境保护在标准的制定上集权比分权好，但在执行上分权却比集权好，这也是环境保护联邦主义的重要内涵。

第二，美国的环境保护从集权到分权，效果究竟如何呢？总体上，从统计的角度看，如果撇开其他因素，效果无疑是好的。总体上，各项指标都趋好，环境保护在整体上也取得了不错的成效。但如果加入其他因素，比如腐败程度，那就可以发现，在有腐败的州，环境违法案件的报告率明显下降，而且统计上显著。这意味着，在环保权力下放之后，有自律性的州（没有腐败，或者腐败程度较低）在环境执法监督上较为严格，相反，自律性较差的州则反之（如果发生某些违规案例，联邦有权再次收回环保权力）。这样的研究思路给我们提供的借鉴在于，如果用其他的指标来替代腐败程度，比如人均收入、经济的所有制结构等等，也许也会从中发现不同的成效。

第三，接下来的问题在于，尽管环保权力下放在不同州的效果有差别，但最终仍然在全美予以推广，直至今日，这个进程也还没有完全停止，基本上都实行了以“州”为单位的环境自治和自我管理。这一方面恐怕是与以州为单位的行政和财政体系有关，同时，这也与联邦环保机构被立法机构赋予全国性最高环境执法权有关，也就是说，在州一级的环境监督和执法上，有两套可供选择的方案，一种是州自治，另一种则是由联邦来垂直管理，这意味着，州一级的环境部门始终处于被联邦机构监管的状态之中，如果执法或监督不力，就有可能被联邦派出机构所取代。也就是说，从州政府的角度看，在环境保护上不力的后果是很严重的，因为联邦代管的可能会降低地方环境环保的有效性，从而影响地方生态环境，这对于广大选民而言是无法接受的。

上述有关美国环境保护集权和分权的思考，对于中国的启示在于，在环境治理的体制机制改革过程中，与其完全一刀切地实行省级（及以下）的垂直管理，还不如在试点的基础上，实行弹性的垂直管理机制，在中央和省级，以及省级与地市级的环保权力配置上，也进行”竞争上岗“，环境管得好的地方，就下放环保权力，管得不好的地方，就上收环保权力，然后进行定期的评估和考核。当然，这一做法将对整个政府行政体系提出较高的挑战，但却不失为环保体制改革上的一种有益尝试。

（李志青 复旦大学环境经济研究中心副主任）