梁万年：用建设规划撬动医卫体制变革

近期，国家发展改革委、国家卫生健康委、国家中医药管理局和国家疾病预防控制局共同编制的《“十四五”优质高效医疗卫生服务体系建设实施方案》印发。这份《方案》释放了医疗卫生服务体系建设发展哪些信号？清华万科卫健学院常务副院长梁万年及其他几位参与文件制定的专家以及卫生健康行政部门负责人，对此阐述了他们的见解。

坚持硬件建设与体制改革协同

“与之前对某一个具体机构建设进行规划不同，这次是从整体上用系统的观念让体系更加完备。《方案》具有可操作性，地方也有积极性，是当前卫生系统从传统的以治病为中心，转向以健康为中心的重大举措。”清华大学万科公共卫生与健康学院常务副院长梁万年说，过去，建设实施方案主要是投钱，这一次更注重体制机制问题，通过建设投入带动或撬动一系列的体制机制变革，这也成为确立建设项目、建设地区和建设单位的重要前提条件。

《方案》给梁万年的总体感觉是：既“顶天”，又“立地”。比如，“顶天”是指文件对一些优质资源实行扩容，通过资源配置的手段使其更均衡，解决不平衡、不充分的问题。

国家卫生健康委卫生发展研究中心健康战略与全球卫生研究部副主任王秀峰指出，《方案》坚持硬件建设与体制机制改革创新协同互促，从以往较多关注“盖房子买设备”，向更多关注能力建设和质量提升转变，更加显现出重大基础设施建设与国家重大战略、重大改革的协同，对国家医学中心明确采用揭榜挂帅方式开展项目遴选建设，充分激发释放医学科研创新活力；对康复医疗等领域支持开展“城医联动”探索，引导多元力量协同参与。同时，为保证工程项目顺利落地实施发挥效益，《方案》提出，要充分发挥第三方评估作用。这些都有利于更好实现基础设施建设与改革创新的深度协同。

《方案》还提出，要“集中力量解决一批全国性、跨区域的大事、急事和难事，为全面推进健康中国建设提供强有力的支撑”。对此，江西省卫生健康委主任王水平表示，布局重大传染病防控救治基地、国家医学中心、区域医疗中心等重大项目，单个项目中央预算内投资补助额度明显加大，强力投资将带动强大发展，一批“大项目”“好项目”“引领性项目”将有效实施，路径清晰可行，为优质医疗资源发展创造条件。

“江西作为革命老区更需要国家项目的扶持。”事实上，《方案》在中央预算内投资安排标准上对中西部有特别的倾斜。比如，中央预算内投资综合考虑事权划分原则、区域经济社会发展水平等情况，对地方项目实行差别化补助政策，原则上按照东、中、西部地区分别不超过总投资的30%、60%和80%的比例进行补助。

梁万年表示，《方案》力度之大、范围之广，“是我见过的建设实施方案中最全的，也是比较成体系的”。

将弱势领域放到重要位置

“一些长期以来感觉重要，但一直没有真正进行整体布局、设计、投入的弱势领域，《方案》将其放到了重要位置。比如，心理健康、精神卫生、妇幼、康复等。”梁万年感受最深是妇幼、儿童方面。

梁万年说：“很多年来，个人感觉这两方面一直很重要，却很弱。原因主要有两个：一是认识问题，二是儿童医疗救治和防治系统、妇幼预防保健和治疗系统的定位不清晰。”他表示，这次《方案》里妇幼儿童体系建设有了明确的思路，确定了其发展和改革理念、功能定位，并据此投入，进而强化体系建设。

“对公共卫生体系也加大了投入。”梁万年说，《方案》提出的四大工程中，公共卫生防控救治能力提升工程排在第一位。在资金安排上，一点都不含糊。比如，明确中央预算内投资重点支持疾病预防控制体系、国家重大传染病防治基地和国家紧急医学救援基地建设。

王秀峰也表示，《方案》聚焦新冠肺炎疫情防控中暴露的短板和弱项，加大了对国家区域公共卫生中心、传染病防治基地、紧急医学救援基地等应对突发公共卫生事件重要载体平台的倾斜支持力度。

浙江省卫生健康委主任张平认为，实施公共卫生防控救治能力提升工程，是有效应对复杂严峻的公共卫生安全形势、提升重大传染病救治能力的现实需要，是完善疾病预防控制体制机制、健全公共卫生应急管理体系的重要抓手。“十四五”时期，浙江省将把疾控体系现代化、重大传染病防治基地、市县传染病收治定点医院和后备医院、紧急医学救援基地等建设作为公共卫生防控救治能力提升工程的重点内容，按照推进一批在建项目、实施一批新开工项目、储备一批前期项目的滚动建设思路，着力打造公共卫生最安全的省份之一。比如，在建设现代化疾病预防控制体系上，将依托省疾病预防控制中心，提升常见多发传染病病原体、健康危害因素“一锤定音”检测能力和应急处置能力，争创国家区域公共卫生中心。

梁万年补充道，公立医院在重大疫情、公共卫生方面，很少有专项规划支持。这次在临床救治、公共卫生体系、人才队伍建设等方面都做了一些规划，真正践行了预防为主、防治结合、医防融合的理念，将更好地发挥医疗机构的公共卫生职能和作用。

有一项工程“非常值得称赞”

“重大疫情来了，需要强大的公共卫生体系，需要强大的救治能力，这更凸显了公立医院高质量发展工程的紧迫性和必要性。”梁万年说，公立医院的高质量发展通过规划的手段在体系、理念上都提出了一些具体举措，可以很好地促进其落地，“整个规划的一个显著特点是，不仅仅强调硬件设施建设，更重要的是考虑到了一些公立医院，尤其是国家医学中心、区域医疗中心等在运行机制上要有相应的配套”。

针对公立医院高质量发展工程中的国家医学中心等“顶天”项目的建设，梁万年说，分级诊疗制度最大的问题是资源不平衡。疑难病症如何在省内解决？必须从战略上将其能力建设起来。但是，能力建设中的技术、人才、学科谁来做？单靠医学院培养肯定解决不了。构建国家医学中心进行人才培养、科学研究等，实际上就是一种孵化器。“如果有若干孵化器源源不断地输送人才、管理、技术，甚至标准规范等，对资源扩容非常重要。”梁万年说。

对优质资源扩容可能存在的“虹吸现象”，梁万年回应，解决一个问题的时候会引发新的问题，所有的改革和发展举措都是如此，但是哪些是主要矛盾或者矛盾的主要方面，必须有清醒认识。现阶段，优质资源短缺是非常重要而突出的矛盾。不排除可能会产生虹吸形象，但是这是管理问题而不是主要矛盾。另外，《方案》中，国家医学中心、国家区域医疗中心和省级区域医疗中心的建设，要特别注重功能定位，而不是盲目的盖房子、买设备、扩空间。

王水平说，江西属于经济欠发达地区，医疗卫生资源与全国相比还有较大的增长空间，尤其是优质医疗资源不足，还不能完全满足人民群众日益增长的卫生健康服务需求。在宏观层面，江西将通过编制“十四五”卫生健康发展规划、医疗卫生服务体系规划，解决如何“用规划引领发展、用规划引导投资”，规划卫生健康事业、健康产业、医学教育、医学科技和卫生健康文化等方面的发展蓝图，明确医疗卫生服务体系的构成、功能定位，并从机构、床位、人力、设备、技术、信息6个要素提出卫生资源配置的宏观要求，明确各级政府举办医疗卫生机构“办什么、办在哪、办多少、办多大”等资源配置问题，以及明确如何引导社会力量在医疗资源相对短缺的专科领域举办非营利性医疗机构。在微观领域，国家区域医疗中心、省级区域医疗中心的建设也是江西省关注的重点之一。

合理划分中央与地方事权

“统筹规划分级负责，合理划分中央和地方事权，中央重点保障公共卫生、全国性跨区域医疗服务能力建设需求。地方统筹加强其他卫生项目建设。”这一条在《方案》中非常显眼。

“这是《方案》坚持的重要原则之一。”王秀峰表示，坚持“统筹规划、分级负责”，合理划分中央与地方事权，在四大工程项目建设中明确了“中央预算内投资重点支持什么”“地方应当重点加强什么”，特别是针对每项工程项目同步提出若干配套措施，进一步压实各地对医疗卫生服务体系尤其是基层的投入保障责任，充分调动地方积极性和主动性。她指出，合理划分中央和地方事权，既是深化“放管服”改革、提升卫生健康领域治理体系和治理能力现代化水平的必然要求，也是落实《中央预算内投资补助地方医疗卫生领域建设项目管理办法》等要求，进一步发挥中央投资引领带动作用、优化医疗卫生资源配置和区域均衡布局的重要举措。

《方案》中明确的所有工程和项目，均为中央事权或者中央和地方共管事权，这就将中央投资的重点支持方向和任务以方案形式进一步明确下来。对此，王秀峰认为，这有利于强化中央投资的“指挥棒”引领带动作用，对集中力量解决一批全国性、跨区域的大事、急事和难事，解决群众“急难愁盼”问题具有重要意义。在省级及以下充分调动地方政府特别是省级政府积极性和主动性，中央投资支持解决一批重大工程项目“后顾之忧”基础上，引导地方政府将更多资源要素和支持政策向服务前端、向县域基层、向域内突出的短板弱项、向重点人群倾斜支持，可以形成上下联动、协同发力的良好格局。此外，《方案》正确处理了政府和市场关系，基本医疗卫生服务领域突出公平普惠，重点向特殊类型地区、中西部资源薄弱地区等倾斜；在康复医疗等领域，支持社会力量发挥更大作用。

“对《方案》的落地，我特别有信心，因为它比较实，操作性、针对性很强。”梁万年说。

来源：健康报