最高法院案例：国有土地使用权出让合同属于行政协议
裁判要点
依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申11747号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：辽宁省葫芦岛市自然资源局。住所地：辽宁省葫芦岛市龙港区海月路4号。
法定代表人：徐长顺，该局局长。
委托诉讼代理人：王洋，辽宁震徽律师事务所律师。
委托诉讼代理人：周红伟，辽宁卓辰律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司。住所地：辽宁省葫芦岛市龙港区龙泽园小区1栋1-2层2号。
法定代表人：荀广军，该公司执行董事兼总经理。
一审被告：辽宁省葫芦岛市龙港区人民政府。住所地：辽宁省葫芦岛市龙港区锦葫路76号。
法定代表人：王连民，该区人民政府区长。
再审申请人辽宁省葫芦岛市自然资源局（原辽宁省葫芦岛市国土资源局，以下简称葫芦岛市资源局）因葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司（以下简称鸿亿公司）诉其与辽宁省葫芦岛市龙岗区人民政府（以下简称龙岗区政府）土地出让行政协议一案，不服辽宁省高级人民法院（2019）辽行终1054号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员杨迪组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
葫芦岛市资源局向本院申请再审，请求：撤销一、二审判决，对本案提起再审，并依法予以改判。主要的事实理由为：一是本案应为民事案件，不属于行政诉讼的受案范围。二是鸿亿公司提起本案诉讼已超过法定时效。三是原审法院判决解除编号为2011-55《国有土地建设用地使用权出让合同》（以下简称案涉合同），没有事实和法律依据。四是鸿亿公司从未向其支付过土地出让金，其不负有向鸿亿公司返还土地出让金的义务。五是龙港区政府已实际交付土地。鸿亿公司认可案涉土地并非净地。其不存在违约行为，不应承担违约责任。
本院认为：本案的争议焦点为本案是否属于行政诉讼的受案范围、鸿亿公司提起本案诉讼是否超过诉讼时效、应否解除案涉合同、葫芦岛市资源局应否承担违约责任。
首先，本案是否属于行政诉讼的受案范围问题。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。原审法院认定，鸿亿公司与葫芦岛市资源局于2011年7月签订的案涉合同是行政协议，属于行政诉讼的受案范围，符合法律规定。
其次，鸿亿公司提起本案诉讼是否超过诉讼时效问题。2015年5月1日到2018年2月8日期间有效的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼及其司法解释关于起诉期限的规定。”2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案中，鸿亿公司因葫芦岛市资源局未按照约定履行合同提起诉讼，可以参照适用民事法律规范中有关诉讼时效的规定。一、二审法院认定，鸿亿公司2012年至2016年间均以书面报告的形式，要求推进征收进度，尽快交付土地。鸿亿公司在发现葫芦岛市资源局迟延交付土地导致其合同目的不能实现后，提起本案诉讼未超过诉讼时效。
第三，关于应否解除案涉合同问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条规定：土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照合同约定，提供出让土地；未按照合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。本案中，原审法院查明，葫芦岛市资源局与鸿亿公司签订案涉合同中明确约定了出让宗地交付时间，且场地平整达到宗地内平整系交付土地的条件之一，亦约定“……出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同……”。原审法院查明，鸿亿公司向辽宁省葫芦岛市龙港区财政局（以下简称龙港区财政局）交纳了案涉土地的全额土地使用权出让金，龙港区财政局根据龙港区政府第九次常务会议纪要，在扣除15元/平方米棚户区基础设施建设费后，作为动迁成本将剩余款项返还鸿亿公司。鉴于葫芦岛市资源局对于龙港区财政局以土地使用权出让金的名义收取鸿亿公司缴纳的款项并无异议，未以此为由解除案涉合同，其主张鸿亿公司未交纳土地使用权出让金与事实不符。至鸿亿公司一审诉讼时案涉土地内仍有未动迁房屋，未达到宗地内平整条件。鸿亿公司依约有权请求解除案涉合同。此外，原审法院查明，鸿亿公司已将返还的动迁成本用于动迁支出。如果解除案涉合同，葫芦岛市资源局不返还鸿亿公司已经缴纳的土地使用权出让金，则导致鸿亿公司因解除合同造成的损失无法得到弥补，不能充分保护鸿亿公司的合法权益。
第四，关于葫芦岛市资源局应否承担违约责任问题。一是案涉土地是否已交付。原审法院查明，葫芦岛市资源局与鸿亿公司签订案涉合同中明确约定了出让宗地交付时间，且场地平整达到宗地内平整系交付土地的条件之一，葫芦岛市资源局未依约交付符合约定的土地。葫芦岛市资源局主张龙港区政府已实际交付土地与事实不符。二是鸿亿公司是否已认可案涉土地并非净地。鸿亿公司以案涉合同为依据提起本案诉讼，主张葫芦岛市资源局未依约交付符合案涉合同约定的土地，应当解除案涉合同，并承担违约责任。葫芦岛市资源局未提供充分证据证实双方变更案涉合同相关约定，其主张鸿亿公司认可案涉土地并非净地依据不足。鉴于葫芦岛市资源局未按照案涉合同约定全面履行合同义务，应当承担违约责任。至于诉讼费用负担问题，因不属于人民法院应当再审的事由，本院不予审查。
综上，葫芦岛市资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人辽宁省葫芦岛市自然资源局的再审申请。
审判长 梁凤云
审判员 张 艳
审判员 杨 迪
二〇二一年一月十四日
法官助理 刘均博
书记员 宫 傲
行政法报
2021年