行政处罚实施之程序规则的应用思维
二、行政处罚程序分述
1.启动
①新增法定程序
《新处罚法》新增第54条第2款“ 符合立案标准的，行政机关应当及时立案”之规定。若无立案程序，行政处罚行为可被复议机关、法院判定为轻微程序违法。
②启动环节=启动事件+初步核查+核查处理
A.启动事件=案件线索+到达行政机关
案件线索大致三类：自行发现（日常监督、巡查时看见），内部移送（上级交办、下级呈递、其他机关移送），群众提供（申请、报案、举报、投诉、扭送等）。案件线索形式表现为：信息载体各类（如，口头举报、书面申请、移送函，等）。案件线索“到达”任何公权力（不一定是办案）机关或者组织的“到达日”，是《新处罚法》第三十六条“是否超过处罚时效”的判断要件。案件线索“到达”办案机关或者组织的“到达日”，是立案期的起算日。
B.初步核查
公权力机关（不限于办案机关）收到案件线索后进行“初步核查”，为后续作出“核查处理结论”提供基础数据。我们也可以将“初步核查”理解为行政机关各类信访件进行“信访（或称申请）意图的识别”工作内容。尤其是对于那些文字表述不太清晰、内容相对情绪化的信访件，行政机关可以（其实是“不得不”）将《信访条例》第21条的“15日”的信访件分类处理期也纳入“初步核查”的工作期限。
C.初核处理
初步核查后可有三种处理。（注意：第三种启动否定式）认为非本系统、本机关处理权限范围，告知申请人向谁提交申请件（体制内同仁交办来或者移送来的，收件单位基本上不会选择“告知”向正确单位交办或者移送），或者就直接将案件移送给正确的处理单位，然后将移送情况向申请人、交办单位告知。《新处罚法》在第54条第2款所称的“立案”，在其他行政管理领域法律文件、规范文件中有其他表述词，比如，《公安机关办理行政案件程序规定（2020修订）》将“启动决定”命名为“受案”。启动决定意味着办案期限开始计算：依《新处罚法》新增第60条之规定，立案决定作出日，是90天办案期限的起算日（办案期限第一日）。
第三种，启动的“否定”形式
不同管理领域对于“启动”“否定”式的规定，各行其是：
第一类，初步核查后认为“违法事实不存在”的，作出“不予立案的决定”。
《自然资源部立案查处自然资源违法行为工作规范（试行）》（自然资办发〔2020〕68号）“三、立案……（二）立案呈批……经核查，发现违法事实不存在，违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果，或者违法状态已消除的，报部批准后，可以不予立案。……立案或者不予立案呈批……附《立案呈批表》或者《不予立案呈批表》……部领导在10个工作日内作出立案或者不予立案的决定”。
第二类，立案调查后认为“违法事实不成立”的，三种处理：撤销立案决定：《自然资源部立案查处自然资源违法行为工作规范（试行）》（自然资办发〔2020〕68号）规定“十、实施处理决定……（四）撤销立案决定……”，《农业行政处罚程序规定》第四十九条“农业行政执法人员……制作案件处理意见书，报请农业行政处罚机关负责人审查：……（二）违法事实不成立的，建议予以撤销案件……”。不得给予行政处罚：《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第54条第1款“市场监督管理部门负责人……作出以下决定：……（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；……”，《农业行政处罚程序规定》第54条“农业行政处罚机关负责人……处理决定：……（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚……”。不予行政处罚：《新处罚法》第57条第1款 “行政机关负责人……作出如下决定：……（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚……”，《公安机关办理行政案件程序规定（2020修订）》第172条“公安机关……处理决定：……（三）违法事实不能成立的，作出不予行政处罚决定；……”，《中华人民共和国治安管理处罚法（2012修正）》第95条“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：……（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；……可有“不立案决定”“撤销立案决定”“不予行政处罚”三种选择。《自然资源部立案查处自然资源违法行为工作规范（试行）》（自然资办发〔2020〕68号）“三、立案……经核查，发现违法事实不存在，违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果，或者违法状态已消除的……不予立案的决定……十、实施处理决定……（四）撤销立案决定。对违法事实不成立或者违法行为已过行政处罚追诉时效……（五）……对违法行为轻微或者违法状态已消除，决定不予行政处罚或者行政处理的……”。与前面第二类“不得给予行政处罚”区分开来的“不予行政处罚”。如，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第54条第1款“市场监督管理部门负责人……作出以下决定：……（二）确有违法行为，但有依法不予行政处罚情形的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；……”《农业行政处罚程序规定》第54条“农业行政处罚机关负责人……处理决定：（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚……”。与前面第二类“不予行政处罚”用词相同的“不予行政处罚”。如，《新处罚法》第57条第1款“调查终结，行政机关负责人应……分别作出如下决定：……（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚……”，《公安机关办理行政案件程序规定（2020修订）》172“公安机关……处理决定：……（二）确有违法行为，但有依法不予行政处罚情形的，作出不予行政处罚决定……（三）违法事实不能成立的，作出不予行政处罚决定；……”
D.“启动”的“否定”式处理可由规范文件来规范
《新处罚法》的第54条第2款规定“符合立案标准的，行政机关应当及时立案”，但没有就“如果发现不符合立案标准的”应当如何处理作出规定。如果本部门管理领域的法律文件、规范文件有规定说可以作出“不予立案决定”，那么，行政机关作出“不立案决定”的合法性是可以提供规则的支持。如果本行政管理领域的法律文件、规范文件并没有规定可以作出“不予立案决定”，该行政机关如何处理呢？一方面，如果仅从文义上解释《新处罚法》的第54条第2款，似乎说，“如果发现不符合立案标准的”则当然可以作出“不予立案决定”；但是，如果站在《新处罚法》第57条第1款 “行政机关负责人……作出如下决定：……（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚……”的角度来看，也必须先立案、进入调查然后再作出“不予行政处罚”的决定。在此情况下，行政机关机关对于核查阶段就可以确定“违法事实不成立”的案件，作出“不予立案决定”符合《新处罚法》的第54条第2款的逻辑，但不符合第57条第1款。行政机关到底应该如何做呢？有点茫然。另外，《新处罚法》54条第2款的“立案标准”是什么样的操作标准呢？《新处罚法》中同样没有相应的规定。以“违法行为轻微”为例，在《自然资源部立案查处自然资源违法行为工作规范（试行）》（自然资办发〔2020〕68号）中可被用于“不启动（不立案决定）”“否定启动（撤销立案决定）”“否定式处罚决定（不予行政处罚）”三种选择的条件，而在其他行政管理领域内，该要件只能对应于“否定式处罚决定（不予行政处罚）”的选择。如果作更多扩展调研，可能更会发现，似乎没有多少行政管理的法律文件、规范文件对于“行政处罚立案标准”作出明确的规定。当前，解决“立案标准”“启动否定处理方式”的空白、迷茫，可以由各行政机关，根据本部门执法事项的特征，自行制定规范文件的方式来解决，通过规范性文件来为更多执法实务一线的执法人员提供明确的操作指南。显然，规范性文件在“启动”环节的设计上，要特别关注“立案标准”和“启动否定式处理”这两项内容。在制定规范文件时，就“启动”环节的细节设计上，《公安机关办理刑事案件程序规定（2020修正）》的程序设计相当值得推荐：该规章第七章“立案、撤销”项下三节分别规定“受案”“立案”“撤案”，第171条规定的“受案”对应于“收到案件线索”，第178条规定了框架式立案标准（违法事实存在、可能被追求法律责任、管辖）、立案与不立案决定，第186条规定了“撤销案件”。如此的程序设计就很好地配合了启动环节中实务需要。如果依此设计，启动环节的流程大致如下图所示：
③变形的“启动否定式”
仅以最高院指导案例第14批、69号王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案为例。实务中，行政机关基于正当事由的“中止调查”是不具有可诉性的。但是，如果行政机关以“中止调查”为名，实则是“拒绝启动后续的调查、审查”“拒绝在办案期限内作出实体处理决定”。则该“无正当事由的、不具有正当目的中止调查”将会被视为与“不受理决定”“撤销案件”具有同等法律意义的“拒绝履责”行为，它具有可诉性，而且很大程度上会被法院判令撤销、被判令“在法定履责期限内作出处理决定”。
