特别编译 | 周雪光新作：《从韦伯、儒家和马奇三个视角看官僚体系》
从韦伯、儒家和马奇三个视角看官僚体系
摘要:
中国官僚体系有着悠久的发展历史和别具一格的特点，它不仅为国家治理提供了组织基础，也在中国近几十年的经济迅速发展中起到了关键作用。在本研究中，：通过韦伯的比较历史方法，有助于将官僚体系定位为一种独特的统治模式；通过儒家学说的视角，确定了官僚行为背后的非正式制度；而通过马奇的视角，揭示了有组织的无政府状态和塑造官僚体系关键特征的机制。
作者简介:
周雪光，斯坦福大学社会学系
文献来源:
Zhou, X. (2021). Chinese Bureaucracy Through Three Lenses: Weberian, Confucian, and Marchian. Management and Organization Review, 1-28. doi:10.1017/mor.2021.34
本文作者 周雪光教授
由中央和地方政府组成的官僚体系已经向社会科学研究提出了一系列议题。近期对官僚体制的研究，特别是对地方政府和官员行为的密切观察，呈现出了惊人的不同结论。在对于政策实施的深入研究中，学者们也发现了相互冲突的现象：一些学者观察到，地方政府对国家政策和激励举措的高度反应；其他人则指出地方官员出现了选择性实施政策和“共谋”行为，以及决策与政策实施的行为偏差。
事实上，这些议题以各种二律背反的形式出现。我们应如何理解这些相互矛盾的现象和议题？在这项研究中，作者通过韦伯、儒家和马奇这三种视角来重新审视官僚制度，以此了解官僚制度的不同层次——历史、文化和组织层次，以及潜在的制度基础和体制机制。本文的目标不是提倡对官僚现象的多种观点，也不是提出新的机制。相反，文章认为这些不同的方面是相互关联的、重叠的、相互促进增强的；因此，我们应在统一的框架中对其进行理解，更好地分析和解释官僚现象。这些明显的谜题反映了构成官僚制度基础的独特但相互关联的制度过程。
本文的其余部分将根据上述三个角度展开。从韦伯的角度，本文审视了官僚体系在中国独特治理模式下的定位，以及其中固有的张力。这些张力导致并加强了官僚制度中一系列不同的非正式机构，导致了体系的儒家化，后文将用第二种儒家视角进行探索。体系内部的张力和非正式机构的普遍存在，有助于促进特定类型的组织反应和动态。从马奇的角度来看，文章认为官僚制度具有上述二元论和悖论的一种有组织的特征。在讨论中，文章提出了一个官僚制度中变量耦合的动态模型。
当代社会科学研究强调了韦伯的亚官僚主义在治理和经济发展中的重要性。比较、制度分析的核心是韦伯的核心见解，即不同的合法性基础产生了不同类型的权威，从而产生了不同的支配模式。在韦伯看来，任何权力都不能在胁迫或暴力的基础上长期建立起来；相反，权力必须在合法主张的基础上行使。因此，不同的合法性基础形成了与之相应的权威类型：传统型权威、卡里斯玛型（即个人魅力型）权威的和法理权威。在这里，韦伯的支配模式概念与社会中的治理制度逻辑--稳定的、经常性的互动模式和权威关系的制度--相吻合。
合法性基础、权威类型和支配模式是韦伯的比较、分析中三个相互关联的支柱（见图1）。韦伯的贡献不仅是描述了这些理想类型，而且是发展了一套分析概念和理论思想的方法，从而阐明这三种概念之间的关系，以及相应的制度安排和社会背景。
从韦伯的视角出发，不同的支配模式建立在各自的合法性基础上。换句话说，权力持有者必须能够证明其对相应机构行使权力，以证实这一合法性主张。在这个框架中，这三个支柱是相互关联的，特定的统治模式建立在与相应类型的合法性基础相关的一种特定类型的权威上，而且这与其他合法性基础不相容。
当然，正如韦伯所认识到的那样，在现实世界中的支配模式可能是采取一种理想权威类型为主的形式，但仍与其他类型的特征混合在一起。换句话说，存在的真正权威可能有混合的合法性基础，其中有一个主要的合法性基础，但也与其他类型交织在一起。
在对韦伯角度的讨论中，我们还可以补充这样一个主张，即韦伯的官僚制度几乎不与基于卡里斯玛型的统治模式相容。卡里斯玛型的核心是领袖魅力对追随者的吸引力，而领袖和追随者之间密切、密集的关系至关重要。韦伯的官僚制度强调规则和规则遵循行为，是历史上更大规模理性化过程的一部分，这破坏了卡里斯玛型领导人的合法性基础。
通过韦伯的视角，作者对我国的国家和官僚制度进行了概念上的区分：国家指的是政体的总称，而官僚制度是服从于国家的科层机构。这种概念上的区别很重要，因为它引导我们注意到应如何确定国家和官僚制度合法性的独特基础，以及两者之间的关系。
韦伯的视角突出了这种官僚机构内部以及官僚制度和中国国家之间的两种内在张力：第一，是专断权力和常规权力之间的张力；第二，一方面是正式制度和基于制度的行为之间的张力，另一方面是对个人的依赖和忠诚。这二种张力都指出了这种官僚制度理性化的边界。
官僚制度理性化的边界和非正式制度的普遍存在是相互关联的：专断权力的行使作为一种保护机制对正式规则施加了限制，从而诱发了相应的反应，从而体现出这种官僚制度的第二个显著特征：非正式制度的普遍存在。
文章进一步论证，非正式的社会关系在这种官僚体制中高度制度化，并作为这种官僚体制的一个组成部分，它们在日常的官僚实践和社会生活中是稳定的、富有弹性而不断强化的，并在官僚体制的儒家化中具有强烈的导向作用。文章通过儒家视角，聚焦于那些常见的、易观察到的、有助于塑造这种官僚体制内部社会关系的文化实践。
社会关系在官僚制度的各个方面和官僚主义与社会生活的其他领域的交叉点中有着广泛的作用。理性化的限制为官僚制度中普遍存在的非正式制度打开了大门，原因如下。首先，向上的问责制给官僚带来了很高的不确定性。众所周知，衡量工作的标准是难以评估的。因此，主管和下属之间的非正式关系对官僚主义的职业发展至关重要。其次，实施中自上自下的压力往往导致下级官员的共谋行为掩盖问题，形成自我保护战略联盟。第三，地方官员利用非正式的社会关系来调动资源，解决地方性问题，并在日常工作环境中完成工作。因此，非正式制度不仅被容忍、默许存在，而且在这种官僚机构常常会得到鼓励。文化资源——共同的规范和期望、行为性格、社会关系——在日常实践中得到更新和加强，并不断被制度化。由此，便引出了“官僚机构中非正式制度的具体社会关系形式是什么”的问题。
与理想的韦伯的观点相比，詹姆斯·马奇（James Gardner March）提出了一种有组织的无序状态模式，涉及多个过程、多个参与者以及贯穿决策过程的不同问题和解决方案。在他看来，决策和执行的结果取决于决策场合的时间，而这些决策场合的时间匹配会影响到上述多个过程。此外，还存在多个相互冲突的目标；信息模棱两可，受多种解释的影响和政治的操纵；努力和结果之间的因果关系往往不清楚；必须在时间压力下作出决定。因此，组织过程具有组织无序状态的特征，涉及决策和执行中“蒙混过关”。本质上，有组织的无序状态是一个松散耦合系统。
马奇提出了松散关联（loose coupling）和高度关联（tight coupling）的概念，以此来解释案例中这种有组织的无序状态。出现松散关联的原因如下：首先，官僚体制呈M型结构；其次，各种社会关系、非正式制度嵌入到了科层体制的运行中；第三，自上而下的政策容易僵化，因此必须给予下级灵活性；第四，为减少风险，下级必须表达对上级的象征性服从。而出现高度关联的原因则包括：首先，卡里斯玛型权威会导致专断权力的实行；其次，多任务会有优先顺序的排列（一票否决），从而对官僚的注意力管理；第三，存在广泛的运动式治理来执行政策。松散关联和高度关联相互替代，形成科层体制的动态耦合。
在制度上，这种官僚制度的组织结构赋予组织单位具有双重权威。此外，如前所述，非正式制度的普遍存在和不同的联系方式，有助于促进以多中心但相互重叠的正式制度为基础的社会圈子，这在行政管辖权内的协调和行使权力方面发挥着积极作用。这些非正式的、类似亲属的实践模式被嵌入到正式机构中，并以不寻常的和通常意想不到的方式相互连接，为解决方案创造了新的机会，并扩展了解决问题的手段方式。非正式制度在正式制度之外增加了灵活性、连接性和适应性的特点；与此同时，它偏离了韦伯官僚体系的模式。
文章通过三个角度反映了组织的不同形象，并捕捉到了组织现象的不同方面。文中提出的中心结论为，这些方面不是相互分离或孤立的；相反，它们是相互关联、相互促进的，并由此引出了国家独特的官僚动态。有助于我们了解中国治理的演变轨迹，以及这一体系在这一过程中的作用。
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