Brick Consulting Research
砖济咨询（Brick Consulting）
聚焦中国城市发展 引领专业咨询前沿
我国集体建设用地管理制度在允许自由流转和限制流转之间的循环往复演变中，目前处于允许农村集体经营性建设用地直接入市阶段。在新土地管理法颁布以来，近两年多地陆续落地集体土地租赁、作价入股等类型项目，但各地发展情况不一，实施的流程方式也非完全一致。故此，笔者在执行项目之余，仍时有碰到被问及集体土地如何入市的问题，为此本文就来谈谈集体土地入市的方式、路径以及一般程序等事宜。
直奔主题，目前实践中的集体土地入市从交易方式上分类可归纳为三种：政府征收转为国有建设用地而后入市、集体经营性建设用地直接入市以及土地指标交易。第一种和第三种系新土地管理法出台以前存在的主要集体土地入市方式，第二种则是新土地管理法出台以后鼓励的入市方式。
在逐一对这三种入市方式进行详细介绍之前，需要说明的是，转为国有用地及指标交易对于土地本身没有明确的条件限制，而对于直接入市这种方式，新土地管理法已设置了明确的入市前提：①规划为工业、商业等经营性用途；②土地利用年度计划中已做出安排；③已依法进行登记；④经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
政府征收转为国有建设用地后再入市，这与我们一般的国有建设用地市场化交易相比，仅是多了一个将集体土地征收变更转为国有土地这一步骤。笔者在《谈谈以挂账方式推进土地收储的可行性》一文中其实也提及到了集体土地征收的路径，从支付补偿的时点方式区分，可分为“直接征收”和“挂账收储”两种，此处不做赘述。
从具体操作程序来看，根据新土地管理法第四十七条规定，集体土地转为国有土地之前需完成确定土地征收范围、开展土地现状调查和社会稳定风险评估、确定征收补偿方式及标准、村集体表决及征收方案公示、签订征收协议、支付征收款项并完成登记变更等程序，成功转为国有建设土地后即可按照国有土地交易程序完成入市交易。鉴于该种入市方式比较常规，各地均对其定价方式、交易平台、收益分配等程序要点十分熟悉，本文不做重点阐述。
根据政策规定及实践经验，集体经营性建设用地直接入市主要包括土地出租、协议出让、公开出让以及作价入股四种入市路径。这里需要做出说明解释的是，无论哪一种路径下，集体土地入市的标的是用物益权而非物权。
对于集体土地出租，需要关注的主要是期限问题。各界学者对该问题存在着是否能够超过20年的争议，目前来看，大多数观点以及实践案例均倾向于认为土地一级市场上的集体土地租赁期限超过20年但不超过同类国有土地使用权出让最高年限的合同属于有效合同。对于集体土地开发，开发主体的投资回收周期往往比国有土地的要长，而协议出让的方式下土地成本往往比公开出让的低，因此笔者认为若以出让的形式入市，协议出让的成交项目大抵会比公开出让的多。据了解，部分拟以协议出让入市的项目会在区域土地市场网上发布协议出让意向公告，以提高项目市场化程度。对于多地实施的集体土地公开出让项目，在程序平台上略有差异，部分地区部署了农村集体土地交易中心、集体产权交易中心及集体经济股权管理交易中心，也有地区建立了村社集体资产交易平台或农村产权流转管理服务平台，而对于未建立上述类型中心或平台的，一般系同国有用地在其地区公共资源交易中心进行公开交易。集体土地作价入股一般系村集体将一定期限内的土地收益权作价入股，以合资/增资扩股等方式获取企业的相应比例股权。对于期限时长，新土地管理法未对作价入股的时长做出规定。而从实际案例来看，多为20年以上，最高达70年。需要说明的是，不同于其他资产作价入股，集体土地作价入股一般要求相应的集体土地股份不得转让。截止目前，未有任何政策文件对集体经营性建设用地入市交易的流程作出具体规定。而根据各试点地区的实践情况，集体经营性建设用地入市通常要经过以下流程：1、入市实施主体委托有资质单位进行地价评估（出租路径无需进行）根据原国土资源部办公厅出台的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号），集体经营性建设用地入市涉及的地价评估，可参照《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》执行。通常情况下，集体土地出让底价不得低于相应用地基准地价的一定比例（例如70%），或者不得低于相应国有建设用地出让最低价标准。2、入市实施主体制定入市方案并报乡镇级人民政府同意入市方案一般包括宗地位置、面积、权属、土地用途、建设规模、土地使用条件、使用年限、土地评估价格、入市方式、入市交易方式（招标、拍卖、挂牌或协议）、竞买要求及用地监管等内容。入市方案经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表表决通过。3、区县级自然资源主管部门组织有关部门审查入市方案后报请本级政府批准。部门审查主要指发改、规划、自然资源、环保、交通及农业农村等部门的审查。例如涉及产业政策要求的需由发改或者规划部门出具相应意见；自然资源主管部门需审核项目建设规划要求、确认土地权属等；环保部门出具环保意见等。如前所述，集体经营性建设用地交易平台可能包括农村集体土地交易中心、集体产权交易中心、集体经济股权管理交易中心、村社集体资产交易平台、农村产权流转管理服务平台或者公共资源交易中心。出让合同应载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务等内容。需要注意的是，出让合同需经出让方集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表表决通过后方可签署；另对于受让方而言，建议提前明确出让合同中对标的集体用地是否可在二级市场上以转让、出租或抵押等形式流转以及流转的条件等内容；此外，对于产业载体项目，项目还需要签署开发建设协议书或履约监管等协议，约定项目开竣工时间、分割转让条件、产业引入条件、闲置土地处置及违约责任等内容。所谓土地增值收益调节金，根据财政部、原国土资源部印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（财税〔2016〕41号）规定，是指是指按照建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度的目标，在农村集体经营性建设用地入市及再转让环节，对土地增值收益收取的资金，与国有土地适用的土地增值税有一定的相似之处（且未来有可能将会被土地增值税取代）。调节金原则上由集体经营性建设用地的出让方、作价出资（入股）方及再转让方按入市土地增值收益的20%-50%缴纳。集体经营性建设用地入市土地使用权登记办理事宜目前也没有政策进行详细规定。结合部分试点项目经验，集体经营性建设用地办理土地使用权登记后，土地受让人/使用权主体可取得《集体土地使用证》或《不动产权证书》，承租人可获得《土地他项权利证》。提及土地指标交易，不可避免地要提到城乡建设用地增减挂。简单来说，就是引导农民自愿将闲置的农村建设用地复垦为耕地，按照一定比例折算成建设用地指标后，在保障农村自身发展需求后有结余的部分可以指标凭证的方式在市场公开交易。其主要目的是将用地指标腾挪到更好的区位，以此来缓解区域土地紧张和用地不平衡的问题，重庆地票、义乌集地券均为该交易制度的发展形式。
对于土地指标交易的实施程序一般是：市域范围内的集体建设用地（含农村退出的宅基地、废弃的农村工矿用地、农村闲置用地、低效利用的其他建设用地等）复垦成耕地，经土地管理部门严格折算成建设用地指标后，由土地行政主管部门向土地使用权人发放相应面积的“地票”或者“地券”，土地使用权人可授权将上述“地票”或者“地券”通过农村土地（产权）交易所进行公开交易。取得相应建设指标凭证的用地者则可据此在向政府申请用地过程中抵扣相应用地指标或者出让金。
新土地管理法实施以前，集体土地主要是通过政府征收转为国有用地方后进行入市交易，虽在经济发展早期有助于保障大规模建设用地的需求，但随即也出现了一些过度非农化、工业用地利用粗放、征地矛盾日益升级、间接引起房价高涨等一系列资源利用和社会发展问题。
而现在，各地纷纷在试点集体土地直接入市的方式，这在一定程度上降低了土地市场上地方政府“干涉”的程度，还可有效盘活集体存量建设用地，村集体的收益水平也有望得到提升，对多方都是一件“利大于弊”的事情，而下一步亟待完善的就是相关配套政策的细化了…
