牟硕│当代西方的多头政体及其内在困境 ——以达尔多头政体理论的发展线索、特征条件为中心的分析
作者简介
牟硕，天津师范大学马克思主义学院副教授，主要研究方向为政治学理论
摘
要
为了更好地界定现实存在的民主，达尔从20世纪50年代开始提出“多头政体”概念，并经过半个多世纪的发展建立起多头政体理论。多头政体以“多重少数人的统治”更精细地描述了当代西方民主中的精英主义特征，形成了选举官员、自由与公正的选举、包容的选举权、竞选官员的权利、言论自由、选择性的信息、结社自治共七个特征。多头政体存在着固化政治不平等、扭曲公民意识、歪曲公共议程、让渡最终控制等多种内在困境。
关键词：当代；西方；多头政体；达尔
达尔（Robert Dahl）以其“多头政体”（polyarchy）理论而享誉西方学术界，我们甚至有理由认为，多头政体理论正是达尔民主理论的标志与“专利”。几乎所有对西方民主研究有所了解的人，都会知道达尔的名字；而所有知道达尔名字的人，大多会知道达尔的多头政体理论。对于达尔多头政体理论，学术界已经形成了一些相关的研究，但是，多头政体理论还有很多更加深入和系统的内容有待于进一步的研究。本文试图在原有研究的基础上，进一步将达尔的多头政体学说深入推进，并纠正一些错误的认识。
一、多头政体的理论线索
多头政体的主题，贯穿了达尔一生的研究。达尔以多头政体成名，而且一生都在不断地发展多头政体理论。达尔对多头政体理论的发展基本上经历了早期的概念阐释，中期的科学研究转向，晚期的条件研究以及综合转向，这构成了其多头政体理论发展的基本线索。
事实上，多头政体这一术语并不是达尔的发明。“多头政体”一词来自希腊语的“许多”（poly）和“统治”（archon），它意味着“许多人的统治”，以便与“一人统治”（或“君主统治”）或“少数人统治”（或“寡头统治”“贵族统治”）相区别。在17世纪，法国政治思想家约翰内斯·阿尔色修斯（Johannes Althusius）就把由“许多人”组成的“polyarchy magistracy”同君主统治进行比较，并进一步指出，“polyarchy magistracy”既可以是贵族政治，也可以是民主政治。1909年，《牛津英语词典》关于字母P部分就已经完成。根据权威的牛津英语词典，多头政体的概念被定义为“一个国家或城市通过多数统治，相对于君主政治”。达尔自己也曾指出，早在他采用这一概念之前，厄奈斯特·巴克（Ernest Barker）在1918年撰写的《希腊政治理论》一书中已经使用了这一术语。
多头政体概念的提出目标在于清晰地分析民主。事实上，当代的“民主”观念同时兼具理想与现实意义，容易引起歧义。为了解决这一问题，达尔认为，我们可以用“民主”描述理想的民主，同时，我们也需要一个术语来描述18、19、20世纪实际存在的民主。达尔无意中发现了“多头政体”这一术语，并在1953年与林德布罗姆合著的《政治、经济与福利》一书中首次使用这一术语。达尔认为，“使用这一术语有助于阐明民主的理想与民主的现实之间的差异。而且，我们可以更容易地讨论”。经过达尔的阐释，这一术语发展成为现代实行了普选权的代议制民主的代名词。多头政体不同于早期的民主国家或共和国，它具有一些关键特征，比如政党、为了影响或者反对现政府而建立政治组织的权利、有组织的利益团体等等，这些特征古代的民主都不具备；另外，多头政体也不同于一些单位实行的那些民主惯例。
《民主理论的前言》（A Preface to Democratic Theory，1956）一书是达尔的成名作，也是他的代表作。在该书中，达尔在批判平民主义民主和麦迪逊式民主的基础上，明确而完整地提出了“多头政体”理论。时至今日，这一理论已经成为20世纪最有代表性的民主理论之一，达尔本人也因此而成为多元民主理论的开创者和集大成者。在写作这本书时，达尔并没有意识到，这本书后来会真的成为他一系列著作的导论。但后来，正是这本书引导他陆陆续续撰写了其他的论著。而且，达尔的多元民主理论“对未来的民主理论和世界上民主国家的实践都有重要影响”。
随着对政治科学研究的转向，达尔的多头政体理论发展也带上了政治科学的印迹，最为明显的是达尔运用实证方法对多头政体的论证。《谁统治》（Who Governs?Democracy and Power in an American City，1961）是达尔结合实证研究论证多头政体的代表作，在这本书中，达尔通过对纽黑文城市的政治权力进行实证分析，全面论证了多元主义民主对政治资源的分配与利用、稳定与变革等方面的作用。在《现代政治分析》（Modern Political Analysis，1963）一书中，达尔虽然将重点放在建立政治科学的分析方法上，但这也是达尔运用政治科学方法分析多头政体的另一部重要作品。在该书当中，达尔运用现代政治科学的方法，对“影响力”“政治体系”“政治参与”“政治分析”等重要的政治科学概念进行了分析，尤其是将多头政体与非多头政体进行了比较和分析。
接下来，达尔对多头政体的研究，越来越倾向于对多头政体指标体系的细分，而且开始更加重视多头政体的建立，对民主化的关注明显增多。《多头政体：参与和反对》（Polyarchy：Participation and Opposition，1971）一书成为达尔集中论述多头政体的一部重要著作。在该书当中，达尔在简单地对多头政体的重要性进行论述后，直接切入了社会经济制度、平等、文化、信念、外国控制等几个重要的因素，分析了它们与多头政体的关系。在该书当中，达尔对这一概念形成了明确认识，即现代的、大规模的代议制民主。
《多元民主的困境》（Dilemmas of Pluralist Democracy：Autonomy vs.Control，1983），是达尔全面反思多元民主困境的一本专著。提出多元民主之后，达尔发现，在现实政治当中，多元民主存在着诸多潜在的困境，使多头政体遇到了困难，这和国家差异等有关系。另外，达尔还全面地阐释了财富与再分配、社会形态对民主的影响，为此，达尔提出了改变公民取向的解决方案。
到了写作《民主及其批评者》（Democracy and Its Critics，1989）时，达尔的多头政体理论无疑已经达到了一个巅峰。在这本书当中，达尔不仅对民主发展的历史提出了三次转型理论，而且，还系统地阐释了此前提出的程序民主、多头政体等一系列重要概念。该书是达尔在耶鲁大学授课的讲义，一经问世，就得到学界的广泛好评，不仅成功赢得“伍德罗·威尔逊基金著作奖”（Woodrow Wilson Foundation Book Award），而且被评为1990年“政府、政治、国际关系最佳图书奖”，奠定了达尔在民主理论研究方面的首席地位。
此后，达尔几乎在每一本书当中都会提及多头政体，综合性也越来越强，更加注重民主条件的分析。比如，《论民主》（On Democracy，1998），这是达尔为民主写作的一本普及性的小册子。该书极其清晰地对理想民主和现实民主进行了全面的阐释，内容涉及民主的起源，什么是民主，为什么要实行民主以及政治平等与民主之间的关系，等等。对于现实的民主，达尔从规模、宪法、党派、选举制度等几个方面做了相关的研究。尤其是达尔还对民主的条件做了全面的探讨，对市场资本主义对民主的有利和不利条件做了全面的分析。
二、多头政体的概念特征
刚刚踏入民主研究的领域，达尔就发现，“没有一种真正的民主理论———而只有各色各样的民主理论”。这是达尔首先要面对的困难。对于这一问题，达尔看到，“民主”这一术语常常既用来指理想又指一系列制度，如果我们用“民主”这一术语指理想，而用“多头政体”这一术语指政体，通过这些类制度保证加以区别，这或许有助于减少歧义。同样对英美民主学界产生重要影响的另一位政治思想家萨托利高度赞扬达尔这一做法，“达尔的基本方法是把民主一词保留给'理想的制度’，而用'多头政治’作为其在现实世界的近似物”。当然，对于这种做法，萨托利更倾向于认为，“民主”属于现实世界，但它的含义应该一分为二，即规范的与描述的。
为了更好地构建多头政体的理论，达尔首先对近代以来流行的，也是影响最大的两种民主理论———麦迪逊式民主和平民主义民主进行了分析。平民主义民主认为，人民主权和政治平等是唯一的目标，而同大多数公民（投票者和立法者）的偏好相一致，应该是形成政府政策的必要充分条件，规则就是多数规则。与此不同，麦迪逊式民主理论旨在成功地在多数人的权力和少数人的权力之间达成某种妥协，目标是“非暴政的共和”。而要实现非暴政的共和，一种政体就必须具备以下两个条件，一是避免所有的权力集中到同一些人手中，二是必须对宗派加以控制。正是在这两个条件的基础上，麦迪逊及其追随者演绎了一系列程序，如，不同的选区分别选举总统、参议员和众议员，总统拥有否决权，两院制，等等。
在达尔看来，无论是平民主义民主，还是麦迪逊式民主，都存在着难以克服的困难。在此基础上，达尔提出并论证了多头政体。达尔指出，多头政体应该在投票前、投票期间、投票后和选举阶段满足八项条件，从而达到多头政体要求的条件。在投票期间：1.组织中的每个成员都履行某些行为，例如投票，我们假定这些行为构成了在预定的不同的备选方案之间的一种偏好表达。2.在计算这些表达（票数）时，赋予每一个个人的选择以同等的权重。3.拥有最多票数的备选方案被宣布为获胜的方案。在投票前：4.对已经确定下来的一组备选方案均有所了解的任何成员，如果他认为至少存在另外一种备选方案比现在确定下来的任何备选方案都更好，那么他能够在那些为投票预定的不同备选方案当中插入他所偏好的那种方案。5.所有个人对于不同的备选方案拥有同等的信息。在投票后：6.拥有最多票数的备选方案（领导人或政策）代替拥有较少票数的任何备选方案（领导人或政策）。7.当选官员的命令得到实施。在选举阶段，多头政体也应该满足一定条件，即8.1.所有选举间阶段的决策要么从属于那些在选举阶段提出的决策，要么是执行性的，这就是说，选举在某种意义上是控制全局的。8.2.或者，选举间阶段的新决策受到前面七个条件的约束，然而，这些条件的运作却是处在相当不同的新制度境况之中。8.3.或者，二者兼而有之。
我们看到，达尔的多头政体理论实际上是将麦迪逊式民主和平民主义民主这两种理论的因素结合起来，但又与它们不同，多头政体并不专注于目标最大化，而是关注民主组织体现的共同特征，目的在于使民主存在的条件得到有意义的阐释。这样，达尔就不是根据多数与少数之间的对比来描述民主社会的实际运作，而是把这种区分建立在不同类型、不同规模的群体上。与认为民主是多数人的统治不同，达尔认为，西方民主在政治实践当中，有的只是“多重少数人的统治”，而不是“多数人的统治”。这种多重少数人的统治，就是多头政体。
达尔关于构成“多头政体”概念的八个命题，为民主研究提供了议程。而且，达尔发现，民主基本价值目标有时相互冲突，有时它们无法操作，仅能作为标准和方向。显然，达尔非常清楚需要大量研究关于他所定义的“多头政体”的条件如何实现的问题。但是，他相信这些条件在原则上是可发现的。
在理论研究过程中，达尔认识到，“民主这个词没有恰当地描述民主这件事情”。但是，对于这一问题，达尔知道，我们既不能改变它，也不能避开它。“重要的是要强调作为一种理想制度的民主与已被视为不完美的近似于一种理想的制度安排之间的区别，我认为，经验表明，同一个术语用于两者时，不必要的混乱和根本不适当的争论就会给分析造成障碍。”事实上，达尔使用了两个概念表达了民主的规范性内涵和描述性内涵。“把民主是什么的描述同民主应是什么的规定加以区分，恰恰是解决我们的问题的办法所在。”“对'实然’和'应然’、现实和理想的区分使事情变得复杂，但也澄清了思想混乱。”
在达尔看来，现实世界中没有任何大的政治体系是完全民主化的，他以“自由化”和“包容性”为标准，将那些现实世界的“比较（但非完全）民主化的政体”称之为“多头政体”，他认为，多头政体“在本质上是大众化的、自由化的，也就是具有高度的包容性，并且广开言路，允许公开讨论”。
如果我们对多头政体的概念做一个简单的描述的话，实际上，它直接与普选和代议制联系在一起。达尔指出：“我所说的民主国家指的是所有具有以下特征的政治组织，既由普选产生的现代代议制政府———我称之为多头政治，或者如果你喜欢的话叫作多头民主。”也正是从这个意义上，达尔认为，“民主国家是指具有由普选产生的现代代议制政府所有政治制度特征的国家”。
达尔用“多头政体”这一术语来概括现实政治当中存在的民主政体。达尔认为，在这种制度下，“有各种各样的选民、大量的反对政府的机会和在选举中争夺控制政府的权力、竞争性政党、和平地取代在真正举行的选举中被击败的官员”等等。达尔从多个角度阐释了多头政体：“它可以被理解为一种使民族国家政治制度民主化和自由化努力的历史结果；亦可以被理解为政治秩序或是体制的一种独特的类型，它在许多重要方面都不仅与种种的非民主体制不同，而且与早期小范围的民主体制有别；它还可以被理解为一种政治控制的体制，在那里，为了能够在与其他候选人、政党以及集团进行政治竞争时赢得选举，政府的最高官员被引导修正自己的行为；它还可以被理解为一种政治权利的体制；或是作为一套在更大的范围内实行民主程序的制度。”
我们看到，达尔对多头政体的描述是综合性的。在这种综合描述的基础上，达尔指出了多头政体的根本特征，即它“卓尔不群”的两大特征：“公民权在成年人当中被扩展到一个相当高的比例；公民的权利包括了投票反对和选举政府最高官员的机会。”这两个特征使多头政体同贵族共和与威权体制区别开来。
我们看到，在《民主理论的前言》一书中，达尔分析了麦迪逊式民主理论和平民主义民主理论，阐明了两种民主模式的基本目标、定义和方法。在他看来，这两种政体理论都是规范理论，倾向于以一种不证自明的方法来确立理论内容。也就是说，两种政体都不是关于美国政治现实的理论，也无法解释美国政治。在批判了两种经典民主理论之后，达尔另辟蹊径，提出了民主理论的新形式，构建了系统的“多头政体学说”。这一民主理论不再将民主局限于宪法和政府的范围，而是将民主构想成一种社会的存在。达尔还提出了一系列的条件，试图对这一理论加以解释。
三、多头政体的标准条件
通过分析多头政体理论的形成过程、内涵和要求，我们发现，多头政体形成了复杂的条件体系，所谓的多头政体就是满足了一系列条件的政体。多头政体在整体上区别于其他政体，就是因为它具有一套独一无二的政治制度。在达尔看来，多头政体可以被看成是这样的一种政体，在这种政体当中，存在一些民主过程所必需的各种制度，这些制度像是多头政体的“门槛”，只有达到这些标准，才能称之为多头政体。从这个意义上看，多头政体的标准是对多头政体概念特征的超越，对这些标准的认识，有助于我们更好地认识多头政体。在分析使多头政体与众不同的两大特征的基础上，达尔进一步展开论述，将多头政体描述为七种制度。
1.选举官员。从宪法上看，对政府政策的决定进行控制的权利寄托于选举产生的官员。
2.自由与公正的选举。产生官员的选举是经常的、公正的，在那里，高压政治极其罕见。
3.包容的选举权。在实践中，所有成年人都有权在产生官员的选举中投票。
4.竞选官员的权利。在实践中，所有的成年人都有权竞选政府中的选任官员，尽管选任官员年龄的限制可能会比普选要高。
5.言论自由。公民有权表达自己对广泛的政治事务的批评，包括对官员、政府、体制、社会经济秩序以及主流意识形态的批评，不必担心受到严厉的惩罚。
6.选择性的信息。公民有权通过不同的渠道得到信息。而且，可选择的信息来源的确存在，并通过法律得到保障。
7.结社自治。为了得到各种各样的权利，包括上述所列，公民还有权组成相对独立的团体或组织，包括独立的政党和利益群体。
只有达到了这些标准的政体，才能称之为多头政体。而且，这些制度的存在是以实际而非名义上的权利、制度以及过程为特征的。对于这七种制度，达尔有过不同的描述。例如，多头政体是区分现代民主国家的政府形式与所有其他政府形式的政治制度，是“历史上独一无二的政府形式”，具有七种制度，即（1）宪法授权当选官员对政府的政策决定进行控制；（2）被选官员要在经常的、公平进行的选举中接受挑选，在这样的选举中强制是比较少见的；（3）实际上所有的成年人都有权在官员的选举中投票选举；（4）实际上所有的成年人都有权参加官职的竞选；（5）公民有权就政治事务表示自己的看法，包括对官员、政府、制度、社会经济秩序和流行的意识形态加以批评，而不受严重惩罚的威胁；（6）公民有权寻求任何其他的消息来源，而且这些消息来源同时存在并受到法律保护；（7）公民有权建立相对独立的社团或组织，包括独立的政党和利益集团。
这七项标准构成了多头政体的基本内涵，要想实现多头政体，也必须满足这七个标准。达尔在这一基础上进一步指出了有利于多头政体发展的七项条件。
1.宪法规定，对政府决策的控制由选任制官员来进行。
2.选任制官员是通过相对经常的、公正的、自由的选举产生和免除的，在那里，高压政治相当有限。
3.所有的成年人都有权利在这些选举中投票。
4.多数成年人也有权利在这些选举中作为候选人参与公职竞选。
5.公民拥有有效而有力的权利，能够保障言论自由，尤其是政治言论的自由，包括对官员，政府行为，占主流地位的政治、经济和社会体制，以及主流意识形态进行批评的自由。
6.公民们亦能够获取可供选择的信息，这些信息既不是由政府，亦不是由其他别的单一团体所垄断。
7.最后，他们拥有有效而有力的权利，组织或参加自治的社团，包括政治社团，比如政党或利益集团，通过竞选或是其他和平的方式来影响政府。
多头政体是现代世界与众不同的政治秩序的类型之一。更为重要的是，达尔认为，多头政体之于民主，具有极其重要的意义。它不仅是现代大规模民族国家范围内实现民主不可或缺的必然选择，而且所有国家的政府要想通过民主程序取得最高且可行的成就，多头政体的七项制度都是不可或缺的。这使得达尔的多头政体与他的程序民主理论联系在一起，最终实现了理想与现实的沟通。可以说，达尔的多头政体与其程序民主的概念是前后贯通的。多头政体的七项制度正好对应程序民主的五项衡量标准。其对应关系如下：
事实上，达尔的多头政体更多是为了那些还没有进入多头政体的国家设定的，因为他相信，威权政体统治下的典型民主主义者的炽热希望就是他们的国家有一天会达到多头政体的门槛，而长期地生活在多头政体统治下的国家中的典型民主主义者一般都会相仿，多头政体是不够的，应该做的事情还很多。
达尔特别注意对多头政体的操作化研究。他曾经指出，多头政体是“非领导者对领导者实施高度控制”的一系列社会过程。然而，达尔认为，这一术语并没有更多的“操作意义”。为了赋予多头政体的这种理解以“操作意义”，达尔提出了六条标准。
1.组织中的大多数成年人有机会在选举中投票；
2.在选举中，每一个成员的选票具有同等的权重；
3.在制定组织政策时，非选举的官员服从选举产生的领导者；
4.选举产生的领导者反过来服从非领导者，在这一意义上，当更大量的选民将选票投给备选领导而不是在任的那些领导时，那些在任的领导将会被备选的领导以和平的和相对迅速的方式取代；
5.组织中的成年人拥有一些可供选择的消息来源，包括那些不在政府领导者重要的单边控制之下的信息来源；
6.组织中接受这些原则的成员有机会直接或者通过代表提出竞争性的政策，而不会受到政府领导者或他们的部属的惩罚。
在达尔看来，多头政体与选举是联系在一起的。一般学者会认为，因为选举，尤其是普选，更多的人能够参与到政治当中来，会形成一种多数人的统治。然而，达尔却并不这样认为，他指出：“选举和政治竞争并不以任何颇具重要意义的方式造成多数人的统治，但是却极大地增加了少数人的规模、数量和多样性，领导人在做出决策选择时必须考虑他们的偏好。”
因此，当代西方民主国家的选举制度最终会形成这样一个特征，这个特征不是多数人的统治，而是“多重少数人”的统治。达尔指出：“如果多数人极少支配各种特定的政策事物，那么在一个投票者是关键性群体的社会中，政治积极分子所持的主要价值会构成一致的舆论，经由一种'多重少数人的统治’过程挑选出来的特定政策，很可能在绝大部分的时间内受这种一致舆论的左右。”
四、多头政体的现实困境
作为多头政体的奠基人，达尔将多头政体描述为一种政治现实，也就是说，达尔试图用这样一个概念来描述在西方，尤其是在美国存在的一种实践中的政体形式。既然如此，那作为一种现实存在的民主，多头政体就会存在很多问题。诚然如此，达尔在观察多头政体的同时，也对多头政体进行了理性的批判，这同时也是多头政体理论的困境。
事实上，达尔本人也承认，多头政体是一种“凌乱的且非常不完美的民主的近似物”。情况之所以如此，是因为这一政体本身就是现实的产物。达尔系统地提出了多头政体的七种制度，包括选举官员、自由而公正的选举、包容的选举权、竞选官员的权利、言论自由、可选择的信息来源、结社自治，并据此提出了非常复杂的民主标准体系。事实上，如果我们用一句话来概括，所谓的多头政体就是“多重少数人的统治”。达尔创造性地将精英民主与利益集团这两个当代西方最流行的理论结合起来，“多重”是利益集团，“少数”则是精英民主。在英文语句当中，精英民主的表述是“rule by minority”，而多头政体则是“rule by minorities”，只是在少数后面加“s”变成复数。然而，这个复数却将当代西方的利益集团理论融合进来，确实有其精妙之处。达尔这种现实主义的研究方法使我们发现，所谓的多头政体实际上是精英民主的一种变体。
达尔对多头政体并不完全满意。虽然多头政体在一些大规模民族国家范围内得以实现，这无疑是它最值得称道的历史成就，然而，这一政体还是不够全面。多头政体属于“不完善的民主”。“作为现实世界大规模民主体系，多头政体是迄今为止最好的，但是按照理想的标准来评判，它是次好的。”尽管如此，在达尔眼中，多头政体仍然是现实世界中可以接近“人民的统治”的最好的政体。正如达尔所言：“除非经由一种很像多头政体的制度，否则我无法想象在大型的制度中，如何才能够接近人民的统治。”在达尔看来，多头政体存在着四大困境。
第一，固化政治不平等。在理想的状态当中，民主是建立在平等的基础上的，但是，在当代西方的政治实践当中，一方面，广泛地存在着不平等；另一方面，这种多头政体甚至会在某种程度上使本来的不平等固化。即使能够在制度上保证多头政体，满足多头政体的各种条件，但多头政体仍然无法解决不平等的问题，从而会与广泛的不平等同时存在。虽然组织在抵消趋于统治的一般趋势方面是必不可少的，但即使在抑制统治的时候，特定国家的多元主义模式也可能有助于维持各种各样的不平等，包括对国家政府控制方面的不平等。
第二，扭曲公民意识。在多头政体当中，组织多元与利益多元同时存在。公民为了促进和实现他们的利益而建立组织，反过来，组织又创造、促进、保护、加强和维护某些成员的某些利益。这一过程的基本机制在于，“通过强调由组织或局部收益所强化的自我导向，组织多元主义有助于在政治角色中产生一系列的观念和信仰，甚至是持续的政治文化，其中共同的、公共的或广泛享有的种种利益的缺乏就内在于组织自身的逻辑之中”。
第三，歪曲公共议程。在多头政体当中，组织化的多元主义有时会通过某些方式扭曲公共议程。达尔还专门指出了扭曲公共议程的方式，比如，“不平等的资源让组织固化了不正义，也使得它们在决定哪个方案被认真思考时能够施加不等的影响力。而且，通过强化以下的公民倾向，即鼓励集团利己主义、培养对其他集团的不信任、弱化公意比每一个组织化的集团的具体利益更重要的观念等等，组织就会鼓励认真思考那些为数量相对较小的有组织的公民带来短期可见收益的方案，而不是向更大数量的无组织公民承诺实质的长期收益的方案”。
第四，让渡最终控制。这是多头政体困境的最后一个环节，当然不是最次要的环节。在民主国家当中，最终控制的基本原则会禁止公民把他们控制公共事务的权利委托给任何不能收回这些控制的代表。达尔认为，从理论上讲，公民是没有权利让渡他们最终控制的权利的，然而，在现代的多头政体当中，“现代民主国家的代表们发现，对随意的子系统拥有足够的控制从而使得它们处于控制之下，这极为困难、有时候甚至是不可能的”。
来源：《比较政治学研究》2020年第1辑