开展全流程"嵌入式"监督——探索创新日常监督长期监督的江苏实践
开展全流程"嵌入式"监督——探索创新日常监督长期监督的江苏实践
来源：中国纪检监察报 发布时间：2019-05-12 07:00
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“烟花三月下扬州，我们江都美如画。现在，小桥流水、绿树成荫已经成了'标配’。”家住江苏省扬州市江都区的退休职工江素琴，每天都会到家附近的南水北调源头公园散步。
而就在两年前，对江素琴和邻居们而言，“这样的生活简直不敢想象”。她告诉记者，原先这里密布大大小小的船厂和砂石码头，“晴天一身灰、雨天一身泥”。
作为南水北调东线工程的取水通道，这里现在不仅风景优美，而且水质达到国家地表水环境质量二类标准。这样的变化，源自江苏省纪委监委去年下发的一份监督意见书——《关于推动中共扬州市江都区委落实打好污染防治攻坚战政治责任的监督意见》。
明确定位——
聚焦“监督的再监督”
“根据对江都区巡视巡察、环保督察、信访处置、专项检查等情况，省纪委监委会同扬州市纪委监委综合分析后认为，江都区委在贯彻落实中央和省委关于打好污染防治攻坚战决策部署方面政治意识不强，对群众反映强烈的环保突出问题解决不力……”
这份省纪委监委去年4月发出的监督意见书中，分析了江都区存在的问题及原因，提出三条监督意见，要求区委举一反三查找问题进行整改，“省纪委监委将会同扬州市纪委监委适时组织开展对监督意见落实情况的监督检查”。
收到监督意见书后，江都区委常委会、区政府召开常务会议先后16次研究生态环保问题，制定整改任务分解表，对单履责、对账销号。区纪委监委立足“监督的再监督、检查的再检查”，以精准监督、精准问责提供纪律保障，倒逼污染防治任务按时高效落实。
“以前纪委可能更多的是'事后问责’，现在我们转换监督理念，前移监督关口，着力推动党委、政府和职能部门健全长效监管体系和源头治理机制。”江都区纪委副书记、区监委副主任管伟说。
类似的监督意见书或纪检监察建议书，自2017年以来，省纪委监委已经发出了16份。
尽管已过了两年多时间，省纪委监委驻省国资委纪检监察组副组长官正明仍记得前年国资委党委收到监督意见书的情景：“工作40多年了，这样的事情可不多见。”
2017年2月，由于一批省属国企领导人员严重违纪违法被查处，同时在巡视和审计中也发现了一些国企在党风廉政建设方面存在突出问题，省纪委发出了《关于推动省国资委党委落实全面从严治党主体责任的监督意见》，这也是省纪委发出的第一份监督意见书。
对照省纪委提出的四条监督意见，省国资委党委通过完善“三重一大”决策制度、推行“投资负面清单”、开展专项整治等一系列措施，制定出台25项国资监管制度，层层压实全面从严治党主体责任。整改当年，省属企业实现利润392亿余元，同比增长16.6%，创历史最高水平；2018年首次突破400亿元大关，实现利润412.5亿元。
“我们立足监督主责，把省国资委党委落实《监督意见》作为日常监督的重要内容，围绕问题整改销号、违规经营投资问责、监督管理措施推进、制度机制修订完善等关键环节，对整改落实情况开展跟踪督查。”官正明告诉记者，“同时，对投资管理、股权管理、资产核销管理等国资委核心业务进行'嵌入式’监督，相关职能部门向纪检监察组事前通报、事中接受监督、事后报告结果，有效提高监督质效。”
16份监督意见书或纪检监察建议书，只是江苏省纪委监委做实做细监督职责的一个缩影。今年3月28日，江苏省纪委监委办公厅印发《关于在日常监督长期监督上探索创新强化履职的实施意见》。20条意见中的第一条，就是“明确监督定位”。
“强化监督职能，必须准确把握监督的本质特征，找准监督的职责边界，既充分履职，又精准履职。”江苏省委常委、省纪委书记、省监委主任蒋卓庆说，必须突出政治监督这一本质要求，聚焦“监督的再监督”，通过明责、履责、督责、问责，推动党委（党组）和职能部门履职尽责。
创新理念——
“制度化+信息化+公开化”
“多亏县里的扶贫干部帮我办了扶贫贷款，去年光养鸡就挣了1.6万元。”在淮安市涟水县保滩街道喻集村，52岁的村民田从美兴冲冲地拉着记者去看他的鸡棚，“家里的老母亲一年有1600多元的养老金，上学的两个孩子也有3000元的助学金，政府还帮我们交了'新农合’，真是赶上了好时候！”
去年，老田不仅还清了一万元的贷款，家里人均收入也超过了6000元的省定标准，摘掉了“贫困户”的帽子。看着棚里快出栏的鸡苗，老田难掩内心的喜悦：“今年打算再贷3万，多盖一个鸡棚。”
精准扶贫，关键是做到“扶真贫、真扶贫、真脱贫”。如今，老田所说的养老金、助学金等每一笔扶贫款项，都可以在淮安市“阳光扶贫”监管网上查到踪迹。
针对前些年扶贫领域问题突出、村组干部立案数居高不下等情况，在省纪委的指导推动下，地处苏北的淮安市在全省先行先试，按照“制度化+信息化+公开化”的思路，探索建立了“阳光扶贫”监管系统。
该系统包括扶贫对象、扶贫资金、扶贫项目、扶贫力量四个数据库，将分散在8个职能部门的30条扶贫济困资金线全部纳入，并打通公安、民政、工商等11个部门的数据，实现对扶贫对象的动态精准识别、扶贫资金的公开精准“滴灌”监管。
通过手机APP和村居设置的电脑终端，群众不仅可以随时查询了解自己享受扶贫政策的情况，也可以了解所在村居的所有扶贫信息，一旦发现疑似违规问题，就可及时向有关部门反映。去年底，淮安市又对系统进行升级，将涉及17个职能部门的122项涉农资金也纳入监管系统。
“通过这个系统，我们围绕资金使用、项目运行、脱贫情况等重点领域开展全流程、'嵌入式’监督，推动扶贫领域腐败问题的防范治理，促进了全市党员干部扶贫作风转变。”淮安市纪委副书记、市监委副主任叶蓓告诉记者，去年该市扶贫领域新发生案件数大幅下降，立案件中首次违纪行为发生在当年的仅有2件；扶贫资金滞留率也由2017年初的46.9%降为2018年底的5.5%，群众满意度不断提升。
对此，有基层干部形象地说：“以前是'围着饭菜打苍蝇’，现在'阳光扶贫’监管系统为扶贫资金罩上了安全网，'苍蝇’进不来了。”
在江苏全省，体现“制度化+信息化+公开化”的监管平台，并非仅运用于扶贫领域。
4月11日，在位于徐州市行政中心二期东区四层的市污染防治综合监管平台保障中心，来自生态环境、城管、住建等部门的工作人员正在紧张忙碌着。
该市把具有污染防治工作职责的十多个部门全部纳入平台，集中各类渠道收集的所有污染问题线索，实现了对问题线索的“一网打尽”、快速分办和有效处置。平台按照问题线索所属行政区域及各部门权限进行实时分办，并对环境执法过程进行全程留痕。自去年12月上线以来，日均在线处置近百条问题线索。
“我们在监管平台中嵌入了'纪委监委再监督’模块，建立了对执法不规范、超期办理等事项的自动预警机制，实现在线受理举报、在线监督履职。”徐州市委常委、市纪委书记、市监委主任董向阳介绍说，纪委监委根据监管平台提供的预警信息，逐一核查线索并追究责任，目前已查处通报16起典型案例、50名责任人员。
在省纪委监委党风政风监督室副主任王洪连看来，不管是“阳光扶贫”监管系统，还是污染防治综合监管平台，“制度化+信息化+公开化”的设计理念都压实了党委主体责任、职能部门监管责任，也为纪检监察机关履行监督职责提供了有效载体：“在全省推广运用这两个平台的基础上，我们正在研究向防范化解政府隐性债务等领域不断延伸拓展，努力为打好'三大攻坚战’提供坚强纪律保障。”
提升质效——
打好监督“组合拳”
纪委监委的监督力量有限，而监督对象数量众多且分布广泛，怎么破？
打开江苏省纪委监委网站清风扬帆网，会发现首页有一个其他省级纪委监委官网所没有的栏目——“履责记实”，这就是江苏省“两个责任”履责记实信息平台。
在平台后台，记者见到了设区市、省级机关部门、省属国有企业、省属高校四类近380家单位的履责记实情况，包括党委（党组）领导班子集体履责情况、领导班子成员个人履责情况、纪委（纪检组）专责监督情况等。
“做好监督工作离不开高效率获取信息、分析信息、运用信息。”省纪委监委第七纪检监察室主任陆野告诉记者，通过运用“执纪监督+互联网”模式，对监督对象履行“两个责任”情况实时监督，实现“远距离、近监督”。
省纪委监委出台《履责记实信息平台运用监督管理考核办法》，把年度履责记实情况纳入党风廉政建设责任制考核、党委（党组）班子考核等内容，并将履责记实情况作为党风廉政意见回复的一项基础性内容。
3月8日，省纪委监委办公厅印发《关于进一步强化监督检查部门监督措施的意见》。“根据监督工作需要，我们在党纪政务轻处分问责事项办理和情节模糊、内容复杂且笼统不清晰问题线索核查中，明确赋予监督检查部门谈话、询问、查询、调取等部分核查权限。”省纪委监委法规研究室副主任周欣说，“在谈话函询前开展必要的了解核实，事后加大抽查核实力度，有利于增强监督的精准性、有效性、权威性。”
围绕“管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时”，省纪委监委相继出台“加强日常监督工作的意见”“执纪监督工作规范”“做好党风廉政意见回复工作的意见”“用好纪律检查建议和监察建议进一步深化专责监督的意见”等多项配套文件。
今年3月印发的《关于在日常监督长期监督上探索创新强化履职的实施意见》中，省纪委监委梳理归纳了11项主要监督措施。除了深化运用“第一种形态”、规范完善履责记实、用好纪律检查建议和监察建议等外，还有一项重要措施——组织开展专项治理。
在全省教育领域人民群众反映强烈突出问题专项治理中，驻省教育厅纪检监察组会同省级相关派驻纪检监察组合力研究监督清单，有效推动各职能部门集中整治校外培训机构、严肃整治教师有偿补课、建立“阳光食堂”监管服务平台等，坚决清除教育领域顽瘴痼疾。
南京市纪委监委针对群众普遍反映强烈的看病贵、手术费高等问题，深入开展医疗卫生领域专项整治，推动职能部门对高值医用耗材采用“价格谈判+集中招标”的“双线采购”模式，切断医疗腐败利益链条，减轻群众就医负担。
“监督是一项系统性工作，必须统筹考虑、科学谋划。要综合运用专项治理、督查督办、问责追责、通报曝光等监督措施，强化监督刚性，提升监督质效。”蒋卓庆说，同时，要树立“大监督”理念，统筹贯通纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督，在内部进一步强化监督检查、审查调查的有效衔接，在外部更加注重与相关单位部门的协同配合，从而形成上下贯通、左右衔接、协调互动的监督工作整体合力。（记者 王少伟）
短评
以系统思维抓实政治监督
监督是一项系统性工作，做实做细监督职责，就要着力在日常监督、长期监督上下功夫，做到通盘考虑、统筹谋划。实践中，江苏省纪委监委注重突出监督重点，强化政治监督，确保党中央政令畅通，聚焦解决群众反映强烈以及改革发展中遇到的突出问题。注重坚持目标导向，紧盯公权力运行关键环节，立足“监督的再监督”，完善监督工作格局。注重综合运用专项治理、督查督办、问责追责、通报曝光等监督措施，深化运用监督成果。通过坚持系统思维、系统推进，监督质效得到了明显提升。
增强监督的针对性和有效性，离不开监督理念创新。紧紧围绕“管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时”，开展“嵌入式”监督，就是一种创新实践。相比起事后问责，“嵌入式”监督将监督关口前移，重在督促相关地区和部门种好“责任田”。如此，通过准确把握“再监督”定位，推动相关职能部门切实履行主体责任，推动相关领域建立健全长效监管体系和源头治理机制。
实践发展永无止境，工作探索永不停步。摆在面前这一份生动鲜活的日常监督、长期监督“江苏实践”样本，是实践探索的成果，更是在创新之路上继续前行的新足迹。（尉承