贾康：关于小微企业减负——在全国工商联“文津座谈会”上的发言（2021，5.18）

国务院常务会议上于今年3月31日明确了三条，对应于今天要讨论的支持小微企业和个体工商户的税收优惠政策。有前面刘教授已经说到的，首先是所得税减半征收：它有一个前提条件，就是适用于小于100万的应纳税所得额。第二条，是在增值税起征点的掌握上，从原来的10万元放宽到15万元。再有第三，是制造业这个概念下的企业，列举了若干个行业，其中的小微企业、个体工商户，可以纳入增值税的留抵退税政策范围，具体操作是按月全额退还——那么对于企业的资金来说，就实际上会更及时地形成支持力量。我觉得几条政策还是相当实的。但是在操作层面，因为我过去也做过一些基层调研，知道有些企业在实际运行过程中间还会遇到相关问题。从去年疫情开始到现在，看起来有一个税收政策优惠罩着他们，但从第一条来说，可能他根本还搭不上界，这些企业可能没什么盈利，或者说甚至是在蚀本扛着，争取能够挨过去，别到时候不行了就倒闭关张——那么跟这第一条就搭不上关系。再一个，是第一条的操作里边怎么认定是“小于100万”。实际上这个界限据我了解也不是那么清晰。有些小微企业，你说他会计上面的规范性如何？多年可能还都是在会计账本这方面实际上规范性不足，资料不健全。小微企业两本账也是个普遍情况，甚至三本账——习以为常的是两本账，这都是潜规则了。怎么执行？怎么掌握它的边界？弹性与可塑性就很大。咱们实话实说，中国社会里边多少年要解决的一个问题，就是税务机关他怎样“依法征税应收尽收”？弹性空间有时相当大。对弹性空间靠什么来调节？那就很容易对接到中国“人情社会”里边的“关系”。拉关系、处关系，说处好了，那么睁一眼闭一眼，可能该征的就不征了——这就越界了；另外一些，可能觉得关系没处好，那可能会受刁难，客观上可能真的是不应该征的，但是税收管理环节就认定他必须交，这两种情况都可能出现。所以第一条说起来，以后现实生活中间还得考虑怎么进一步地在有个好政策框架后，于具体执行中去优化。第二条关于增值税起征点，相对简洁一些，但是跟前面有一个说起来同样的问题：如果是两本账的话，有什么依据说认定哪个数据是真实的数据？10万到15万，边界怎么掌握？管理上还有进一步精细化的要求，而且掌握的时候，也有一个人情关系，跟所得税是一样的道理。第三条，我觉得就是在相关的信息要求方面，可能要更规范、更准确了。增值税的留抵退税，是要有这方面比较扎实的数据资料支撑着来认定的，客观上，当然也会倒逼着可能享受优惠政策的企业在建账、在规范性这方面提高。实际生活中间，有关管理部门也应该加强一些培训引导。这方面可以再做出一些调研，在总结经验基础之上，进一步把正面效应发挥好。

除了这三条之外，我还想到在国务院常务会上提到的另一条，其实也可以接着排列下来，就是有序合理减降非税收入。其实这是跟我们讨论对小微企业、个体工商户结构性减税问题紧密结合在一起的。因为中国现在要考虑对企业减税减负，我一直愿意强调，一定是应该把握全景图。光说到正税，说到正税的几个看得很清楚的操作点以后，如果以为把这个事情说完了，其实是还没说完。现实生活中间的这些企业，这些市场主体，是正税、非税、其他负担合在一起，形成他们实际负担的。那么现实生活中间按照有序合理减降非税收入，刚才刘教授就说到了很重要的方面。对看起来不叫税的五险一金，应该怎样在这方面打主意？这也要涉及一个我觉得有点遗憾的问题了：2018年个人所得税改革带出一个副产品——国务院同时决定，已经执行多年的社保部门管理的基本养老收费系统，所有的功能完全转交给税务系统。在此之前，其实已经有多年的胶着状态——有些地方他不愿意再管这个事了，已经交给税务机关了；有些地方还是觉得毕竟有这里边实话实说的既得利益，全国养着有接近20万人规模的工作人员队伍，管收费自然就有他们的待遇，就有手上觉着有实权的这样一种存在感。但是国务院下决心了，说了多年的事情伴随着这轮个人所得税改革，就一并解决了。那么换句话说，这将近20万人怎么样安置分流、再上岗等等，在国务院的基本原则确定之后，只是相关部门去处理落实的问题，不再存在过去国务院不表态的情况之下，部门不愿做的前提条件了。既然解决了这个问题，本来应该讲是消除了一个总书记所说的“利益固化的藩篱”：原来的利益咱们得承认，因为这20万人要过日子，他们自己的倾向是反复强调他们征收五险一金，首先从基本养老缴费开始做，有利于全局，有必要性。国务院现在讲他们可以把工作转交给税务机关，客观上讲可说税务机关更加规范、更有约束力。原来很多由原来的社保部门去管的情况下，企业该缴的费收不上来，也无可奈何，而税务机关去了以后，压力就不一样了。税收执法的约束力，明显高于原来那个部门的管理。（这个问题当时也带出了一个矛盾，就是很多的企业说我原来的缴费不足，税务接管了以后，让报一下原来的底数，一比较知道原来有明显的欠费，就担心税务部门追缴。有的地方已不是担心，当时刚刚转过来的时候，已经有一个地方说至少要追缴三年，已经开始做了。）所以这个当时是企业反应最强烈的。后来实际上这个压力很快反映到总理那里，总理表态一律不许往前再追溯了，以前就一风吹了。但是对其他正常缴费的企业，也可说是不公平的——换句话说老实人吃亏了。没交也不一定全部就是不老实，也有出于种种苦衷没交的，反正那就一风吹了。但是往后怎么办呢？总理说了个原则的话：原则上不能够再加大企业负担。执行起来可就麻烦了：为什么？因为我了解是大概有3/4的企业存在着缴费不足的问题。从1%到100%都叫缴费不足，3/4的企业里边，什么叫原来的负担不增加？实际上这个界限是画不出来的。总理作为政治家，需要先安抚人心。从国务院角度来讲，这也是一个整体负担，说原则上不加重，但是也更讲今后的新规范。怎么样柔性过度，当时是一个突出的问题。反正混沌之中，慢慢这个事情就过去了，冲击波已经没有了，现在已经到了第三个年头了。

于是本来有一个在这方面的加分因素——既然税务机关管了，实际上就有一个可能性：顺势按十二五、十三五规划都写入的，把基本养老的资金纳入全社会（全国）统筹一个蓄水池。在此之前，最高做到省级统筹，有些地方连省级统筹都没做到。全中国，至少好几十个蓄水池，蓄水池之间没有相互调节功能。后来中央层面加上了一个中央调剂基金，现在听说也只从开始很低的比重抬高到了5%，还想再抬高一点，也只是1/20多一点，调节功能是相当弱的。如果一旦汇成一个蓄水池了以后，前所未有丈池子的互济共济的功能，会一下子提升起来。（这是很多人想不通的，但是要真正想明白了以后就会知道，没有侵犯任何人的权益。原来所面临的东北那边不足的支出，可以靠年龄结构明显不同的南方，如广东最典型的蛇口、深圳这种地方的蓄水池里留存下来的水位越来越高，把水调过去解东北方面的燃眉之急——有人说这不是养了懒人，或者说吃了什么广东的利益吗？不是这个意思。蓄水池的功能是所有人按照标准，你该取水的时候都可以取，这是非常明确的，只是大家由于年龄结构不同，取水的时间有先有后，就有因为时间差而带来的调剂功能。原来一汪汪的几十个小蓄水池，功能不足，一旦汇成一个大蓄水池，这功能马上升级，就是这么个关系。）那么这里面要处理的技术性问题，是各个地方的标准不一。最高听说东北那边22%都不够，因为被逼得是不断想方设法提高标准；南方的最低能够低到16%。这些就需靠原来的数据（都是清晰的），分段兑现以后到该取养老金时候的量化待遇，因为这都是一清二楚的，分段兑现待遇没有问题。一旦汇成一个蓄水池以后，还存在一个可能性，就是全国统一市场上劳动力的流动减少了一个跨统筹边界壁垒的阻碍。原来说在广东那边，要想流动到东北，或者说，东北流动到广东，农民工积累的社保待遇，要排长队去做个了结，有的时候根本就了结不了，这非常不利于劳动力合理流动。现在就可以统统消除这样一种不合理的壁垒。统一市场上的劳动力要素如可更顺畅流动，正好是中央现在特别强调的搞市场经济，要素必须充分冲破壁垒让它们能够于流动中提高综合绩效，好处就来了，同时就又可以精算一下：整个全国统一的蓄水池，它可支持的体系运行统一的缴费率，可以怎么样来确定？精算以后，一定会比原来的平均缴费率更低，因为互济功能提升会支持降低缴费率，这就是降低企业、个人的负担！这个好处本来是看得比较清楚的。但是确实有些地方存在着误解，网上也听到一些误解。我前面列举的有人说会养懒人，会不合理地调动地方之间原来积累的利益，其实都不存在这个问题。

但我不太明白为什么迟迟不下决心做这个事？又是明确写入了十四五规划。以后怎么样统一起来？如果说顾虑全国统筹基本养老金，也统一缴费率以后，某些地方的实际养老金待遇水平会调低，怎么办？这就得有个过渡方案设计。搞市场经济，应按照地方经济发展水平，承认各地方工资收入水平差异，合理鼓励人口流动。现在如果要从提建议来说，就要进一步分析研究李兆前主席所说的现实中大家的顾虑和矛盾纠结，争取形成一个可过渡的方案。我觉得大方向是明确了，因为又一次写入五年规划，全社会统筹、全国统筹，这一定是要争取实现的。那么对基本养老金方案就有一个尽快设计的要求，应经积极反复研讨，形成有基本共识的过渡方案。

还有一个，是各位一定有印象、社会也有争议的住房公积金。五险一金中这“一金”何去何从？这个今天不展开说，也是观点明显对立的。我比较认同黄奇帆同志提出的思路。但是黄所说的思路一定是个配套。很多因素在一起，一揽子配套才能解决好的事，很多人却只说他讲了取消住房公积金，那就会很反感，甚至以一些很难听的话来攻击。其实看看他那个观点，还是讲的配套。整个要配套，牵一发动全身的因素相当复杂，所以这也是一个逐渐在探讨中间凝聚共识、找到渐进推动路径的问题。这也涉及降低企业负担，也包括从整体负担来说，涉及以后小微企业在整个“企业”概念之下，大家怎样走向公平竞争？小微企业在这种配套中，又能得到应该得到的一些照顾。这些是第四个视角上可说的。

还有一个视角，我觉得小微企业在前些年一般可能对应不上，即说了多年的企业研发支出的加计扣除。现在已经到了翻一倍了，从175到200了，加计百分之百了（制造业提高到了翻一倍）。前面曾经是说，要有充分的会计资料，后来给了一个原则性的新说法：企业可以自己先根据信息资料来处置，然后备案即可。备案意味着要准备什么时候人家审计来跟你较真是吧？这个事情在小微企业来说，他们的规范性不足。过去一般都是对中型以上企业。但是随着发展，是不是也应该考虑如何在这个角度上，对一些小微企业加入这样一个带有结构性特征、引导特征的优惠。

还有一点，我觉得眼界再扩大一点，还是得说到：不光要有税收和非税负担方面的减轻，还要有融资支持。其实在2020年，很明显有一个大动作，就是非常时期非常之策动用专项资金，来源是抗疫特别国债1万亿里边拿出2000亿元，由中央直达基层作为财政贴息，给小微企业（包括个体工商户）救命的优惠贷款。财政贴息了以后，商业性的银行金融机构，他们的贷款维护了商业性轨道上的基本利益，优惠是由于财政贴息，那个利息由财政出了，付息的负担变为由财政动用公共资源承担的，那么对企业自然就是优惠了。这个事情值得再进一步总结。我现在还没有看到什么像样的总结经验，在社会上还查不到。我听说有些地方也意识到这个事情其实还是挺有挑战性的。因为中央说直达，所有的中间层级都不能够在这里拿走一分钱，而且是作为一个经验，今年两会上进一步肯定了以后，还要扩大直达资金以后的覆盖面。那么到了地方基层以后，也不能说我这儿有1万家小微企业，就都推个平头，这个区域可以使用的补贴贴息资金是多少？如果就是一个亿，那么一家对应1万元（我这纯粹是假设来举例），其实运用这一资金来源是不可能这样推平头的。那么也问过一些地方，似乎就是说总得有依据，你给张三是多少？给李四是多少？依据从哪来？就得要找到尽可能有一定信息支撑的公式计算办法，表明一线的具体工作环节上，我还是有依据的，至少有一个简洁的计算公式，来做适当的区别对待。这里面也很容易加上人情因素，跟我前面说到的问题是一样的，看谁顺眼跟谁关系好，对他优惠一点，看谁不顺眼，刁难他一点，这类问题还是很容易出现的。能不能够在总结经验基础上，把这样一个总体上应该肯定的支持小微企业的已经升级了的这个机制（过去只是零星运用，现在已有全国成规模运用）和这种方法，作为以后一个更有效的政策工具？至少可以总结经验以后，根据各个年度不同情况，更积极有效地来考虑运用。

这些不成熟想法说出来供参考，谢谢！

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。