“一案双查”制度实施中的问题与应对
2019年10月15日，最高人民法院发布《关于对执行工作实行“一案双查”的规定》（以下简称《“一案双查”规定》），旨在加强人民法院执行工作系统管理，规范执行行为，强化执行监督，促进提升执行工作水平。一年多来，“一案双查”制度运行良好，取得了较好的效果，同时在实践中也出现了一些问题，需要我们加强思考与研究。为了进一步完善“一案双查”制度，笔者尝试就“一案双查”制度实施中的问题与应对策略进行探讨，期待为“切实解决执行难”目标的实现提供有力支持。
一、“一案双查”制度实施中的问题
1.认识程度上有待提高。何谓执行工作“一案双查”呢？执行工作“一案双查”，是指上级法院执行机构和监察机构协调配合，统筹督查下级法院执行案件办理、执行工作管理问题和干警违规违法违纪问题，并依照法律、司法解释及有关规定作出处理。执行工作“一案双查”，意味着最高人民法院更加注重执行工作的内部管理，也是积极落实执行工作“统一管理、统一指挥、统一协调”模式的重要体现，还是实现管人、管事、管案三者相互结合的有效手段。最高人民法院高度重视“一案双查”工作，但“一案双查”制度实施现状反映出来，有些地方法院在认识上仍然存在不足，对执行工作开展“一案双查”的目的和意义认识不清，不同程度上存在认识不到位、重视不够的问题，甚至有个别法院对此敷衍了事。比如一些线索所涉法院认为其执行工作不存在问题，不开展深入调查，直到上级法院派出督导组，才最终查实存在的突出问题；一些法院起初只是简单上报案件经过，没有紧扣线索所反映的问题和上级法院的要求进行深入调查，存在应付心态，直到上级法院提出严肃的反馈并具体指出核查方向后，才进一步全面查清问题并问责相关人员。
2.具体落实制度规定有待完善。很多高级人民法院、中级人民法院甚至基层人民法院为了进一步规范有序开展执行工作“一案双查”，根据《“一案双查”规定》，纷纷结合本地工作实际制定实施意见或者细则。例如2019年12月，湖南省高级人民法院出台《关于对执行工作实行“一案双查”制度的实施意见》；又如2020年3月，湖南省郴州市中级人民法院出台《关于执行工作实行“一案双查”的实施细则》。无论是实施意见还是实施细则，顾名思义，是在上级法院规定的基础上在工作规则或机制设计上更加细化、更具体化，并在一些方面也有所创新。同时，在制定实施意见、细则过程中，由于各地理解不一，出现了对同一内容作出不同规定的情况。比如文字表达上，有的地方法院使用“执行局主要负责人”，有的地方法院使用“执行局局长”；又如有的地方法院没有将解释主体、适用范围等内容写入实施意见、细则之中；还有，随着司法改革的推进，基层法院已经没有监察室，有些法院却依旧规定执行局与监察室建立联席会议制度。
3.制度实施中存在若干偏差。一是存在查案与查人“两张皮”现象。“一案双查”制度实践中，虽然一些法院在“查案”的力度上很大，但在“查人”力度上却差强人意。比如有些法院在初步核查时，就已经查清案外人所反映的执行案件在办理过程中确实违反了法定程序，但未能根据已经查实的情况，进一步查清相关人员是否存在违法、违纪、违规问题。二是重追究轻保护的情况。根据《“一案双查”规定》第二条第二款，在执行工作中推进“一案双查”工作，需要将严格查处执行干警违规违法违纪行为与完善执行干警依法履职保护机制紧密结合，既要确保依法规范公正廉洁执行，又要注重充分保护执行干警正当权益，防范和减少办案风险。但在推进“一案双查”工作中，一些地方法院对执行干警过多强调追究，而且忽视了保护与澄清。三是实践中存在“避重就轻”情形。按理而言，追责程度应与违法、违纪、违规行为和情节相适应。然而，“一案双查”制度实施中，一些法院更加注重查处一些小问题，却忽视一些大问题的查处，并且存在处罚畸轻的情况。例如有的地方法院未按上级法院规定上报情节较轻的事件，包括涉党政机关执行案件被通报，或者执行案件办案系统节点超期未进行查控被上级法院督办，或者执行案件网拍超期被上级法院督办等，并且要求下级法院自己查办，实际上容易造成少追责或者不予追责的现象；同时，对于上级法院纪检监察部门投诉举报违法办案，甚至涉及党风廉政问题的执行案件，查办的进度却十分缓慢。此外，“一案双查”涉及执行局和纪检监察等部门的沟通协调，由于目前监察部门人员较少，纪检外移，造成工作衔接上不畅通。
二、“一案双查”制度的完善对策
1.提高思想认识。思想是行动的先导，执行干警要自觉提高政治站位，将思想认识统一到“一案双查”的决策部署上来。最高人民法院为了防止“基本解决执行难”以前存在问题的反弹，为了防止在“切实解决执行难”新征程中执行工作滑坡，于2019年6月出台的《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019-2023）》中明确指出，要落实“一案双查”制度。2019年7月，中央全面依法治国委员会出台《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》又进一步强调，“加强执行工作的系统管理，完善上下级法院执行工作管理模式，强化上级法院对下级法院执行工作的监督责任。建立健全法院内部组织人事、监察部门与执行业务部门协调配合工作机制”。全国各级法院，尤其是执行局及其干警要充分认识到“一案双查”制度，是加强执行工作系统管理、规范执行行为、强化执行监督、促进提升执行工作水平的重要举措和有力抓手，尤其是要严肃整治消极执行、选择性执行、乱执行，弄虚作假、不落实上级法院工作部署及意见等行为，且实现常态化整治。通过开展“一案双查”工作，将查人查事关口前移，提高纪检监察前置化，有利于法院开展自查自纠，有利于关心、爱护、帮助执行干警，提高执行工作能力与水平，提高人民群众对法院执行工作的满意度、获得感与幸福感，为此，“一案双查”工作需要全面推开、持之以恒抓下去。古语云“千里之堤溃于蚁穴”，在思想认识上，执行干警要明确认识到，倘若对其违法、违纪、违规问题“网开一面”，很可能会酿成后面的大错，这是对执行干警前途不负责的态度。
2.完善实施制度。面对“切实解决执行难”这一更高的工作目标，必须加强“一案双查”具体实施制度的完善。一是注重内容上统一性与完整性。制定实施细则时，既要涵盖执行行为合法性、及时性、规范性的审查，又要涵盖执行工作相关机制、上级法院工作部署、个案督办意见的落实情况等，既要注重调查执行干警的办案纪律、廉洁纪律、群众纪律，又要注重调查执行干警的政治纪律、工作纪律、司法作风，以及相关领导主体责任是否落实到位等问题。对于同一内容的规定要尽量保持一致，避免出现不同的文字表达。对解释主体、适用对象等内容要进行统一规定。还有，为了从源头上减少执行信访案件的发生，可以建立健全执行信访“一案双查”机制，倒查信访案件是否依法执行，是否存在廉洁问题，对违法、违纪、违规行为零容忍。二是注重保护依法履职上的完善。实施意见、细则要注重完善对执行干警依法履职的保护。比如，规定严肃查处诬告陷害行为，对恶意中伤、诬陷执行干警或者故意捏造虚假事实举报、上访造成恶劣影响的举报人或者反映人，移交相关部门处理。又如，可以借鉴法官法的相关条款，规定人民法院执行干警依法履行职责的行为受法律保护，非因法定事由、非经法定程序，不受处分。三是注重及时告知核查结果，澄清问题。为了保护执行干警依法履职、担当作为的积极性，可以在实施细则中规定对经“一案双查”结论为举报或者反映问题不实，执行干警不存在违法、违纪、违规问题的，应明确向反映人告知核查结果，在一定范围内予以澄清。
3.做到“三个注重”。一是注重敢于动真碰硬。对执行实践中的违法、违纪、违规问题必须进行追责，在“一案双查”制度具体实施过程中，在查明事实真相、明确责任的前提之下，严肃追究责任，在对涉案法院、执行干警违法、违纪、违规问题及相关领导主体责任问题的调查处理上，绝不姑息。目前，主要针对执行领域的重点领域“动真格”，比如有可供财产不按规定执行、有可靠财产线索不按规定调查核实、执行案款不按规定发放、虚假结案等消极执行、选择性执行、乱执行，落实上级法院重大决策部署不力，以及弄虚作假等问题，严肃严格开展“一案双查”。二是注重惩前毖后。要以科学的态度来分析批判过去的错误，以便使今后的执行工作更加慎重规范。具体在实施“一案双查”制度过程中，也要注重容错纠错，在本院主动查处的情况之下，早发现苗头、早处理问题，根据具体情节依法追责。三是注重沟通协调。具体实施中，“一案双查”工作涉及的执行局和监察室等多个部门也要加强沟通协调，形成工作整体合力，并能注重人员车辆配备、硬件设施、经费等方面的建设与保障，确保“一案双查”制度的贯彻落实。
最后，在今后的执行领域“一案双查”工作中，一方面，既要鼓励下级法院大胆探索，稳步推进，确保实施效果。另一方面，也要加强顶层设计，尤其是在总结地方法院经验教训的基础之上，不断完善“一案双查”制度，不断提升“一案双查”的规范化水平。
（作者单位：湖南省郴州市中级人民法院）