曹磊|| 行政法律规范冲突化解之司法方法论
摘要
引言
行政法领域由于立法主体多、立法种类多、法规和规章的立法程序相对简单，法律规范冲突问题相较于其他领域有更高的发生概率。行政法律规范冲突既存在于立法场域，也存在于行政执法及司法场域，是三大场域并行存在的一个问题。单一依靠立法者、执法者或司法者均非解决法律规范冲突问题的最佳路径。应当根据案件实际情况、法律规范冲突的性质与发现时点，结合不同机关的权力分工，采取相应的解决方案。案件审理过程中，法官发现有多个可供适用的法律规范时，应首先利用构成要件理论确认法律规范冲突真实存在，然后尝试运用法律规范冲突选择规则进行化解，如果无法化解，则应依照法定程序层报最高人民法院作出处理。
一、案件事实与裁判要旨
（一）基本案情
2016年9月26日，某区城市管理行政执法局（以下简称某执法局）接到某区园林绿化管理局毁坏绿地的移送单，于9月28日制作立案呈批表，呈批表载明：当事人在发案地点破坏占用绿地。2016年9月27日、9月29日，某执法局对某汽车销售服务有限公司（以下简称某汽车销售公司）展厅北侧进行了两次勘验，确认某汽车销售公司占用两块绿地，其中辅道南侧占用286.9平方米，辅道北侧占用46.5平方米。2016年9月29日，某执法局向某汽车销售公司下达第0312064号《责令限期改正通知书》，责令某汽车销售公司停止违法行为并于2016年10月8日前改正。2016年11月3日，某执法局再次进行现场勘验，确认辅道北侧占用的46.5平方米绿地已恢复。2016年12月1日，某执法局制作案件调查终结报告，处理建议：“当事人擅自占用城市绿地286.9平方米，易地补建代建费为每平方米1450元，建议按易地补建代建费三倍处以罚款，即对当事人处罚款1248015元；树木补偿费为76121.52元，建议按五倍处以罚款，即对当事人罚款380607.6元。建议合并处罚款1628622.6元。”案经听证，2017 年4月21 日，某执法局作出第03349号《行政处罚决定书》，决定对某汽车销售公司罚款1628622.6元。某汽车销售公司不服提出行政复议申请。2017年8月4日，某区人民政府作出95号《行政复议决定书》，以程序违法为由对上述行政处罚决定予以撤销。2017年8月24日、10月25日，某执法局进行现场勘验，确认某汽车销售公司对占用的辅道南侧286.9平方米绿地进行了恢复，铺设了绿化草皮，种植绿化木槿20株，但未按照原有绿化层次种植白杨、金银木等绿化树木。2017年11月8日，某执法局向某汽车销售公司下达第0312107号《责令限期改正通知书》，责令某汽车销售公司停止违法行为，于2017年11月11日前恢复原状并接受处理。2017年12月6日，某执法局作出第03271号《行政处罚决定书》（以下简称03271号行政处罚决定），决定依照《济南市城市绿化条例》第五十四条对某汽车销售公司罚款1248015元。原告某汽车销售公司不服提起诉讼，请求撤销03271号行政处罚决定。理由为：原告已将绿地恢复，占用绿地的事实并不存在。行政处罚只能由法律和行政法规规定，被告对原告实施处罚的法律依据应该是法律和行政法规，而不应该是《济南市城市绿化条例》，03271号行政处罚决定适用法律不当。被告某执法局辩称，03271号行政处罚决定认定事实清楚，调查笔录、现场勘验笔录、现场勘验照片等证据可以证实某汽车销售公司未办理相关审批手续占用城市绿地286.9平方米的事实；被告依据《济南市城市绿化条例》作出处罚决定，适用法律正确。
二、法律规范冲突的构成要件
法律规范冲突是指，针对同一案件事实，有两个法条赋予彼此相互排斥的法效果。行政法律规范冲突是指，在行政诉讼中，对同一行政行为或者法律关系存在两个以上的行政法律规范，适用不同的法律规范将导致不同裁判结果的情形。行政法律规范冲突属于法律规范冲突的一种类型，除发生领域有其特殊性外，在构成要件及化解方法上与其他法律规范冲突并无二致。司法实践中，形成真正的法律规范冲突应当具备四个构成要件：其一，待决事实由不同的法律规范规定，此为形式要件；其二，不同的法律规范均现行有效，此为前提要件；其三，不同法律规范均可适用于待决事实，此为事实要件；其四，适用不同的法律规范产生不同或相互冲突的法律后果，此为实质要件。唯有四个要件同时具备，方可确定法律规范冲突真实存在，缺少任一要件，均不构成真正的法律规范冲突。对于本案是否构成真正的法律规范冲突，应对上述要件逐一进行审查。首先，《济南市城市绿化条例》第五十四条规定：“违反本条例第三十三条规定，擅自占用城市绿地的，由城市管理行政执法部门按易地补建绿地代建费的三倍以上五倍以下处以罚款。”《山东省城市绿化管理办法》第三十二条规定：“未经批准，擅自占用城市绿化用地的，由城市绿化行政主管部门责令限期退还、恢复原状，并可处1万元以上10万元以下的罚款；造成损失的，应当承担赔偿责任。”两法条均是对“擅自占用城市绿地行为”应承担的法律责任的规定，符合法律规范冲突的形式要件。其次，两法条设定的罚款计算方式或数额不违反《行政处罚法》关于地方性法规、省政府规章行政处罚设定权限的规定，并且，03271号行政处罚决定作出时，两法均有效，符合法律规范冲突的前提要件。再次，某汽车销售公司占用绿地的行为发生于济南市区，在两法空间效力覆盖范围之内，两法均可适用于待决事实，符合法律规范冲突的形式要件。最后，两法条对于“擅自占用城市绿地”行为罚款的计算方式不同，前者系以补建绿地代建费的三至五倍计取罚款数额，罚款数额未做上限限定；后者规定在1-10万元之间作出处罚，罚款上限为10万元。某执法局依照前者作出高达1248015元的罚款，但若依照后者作出处罚，罚款数额至多为10万元，适用两法条的法律效果不一致且无法进行调和，符合法律规范冲突的实质要件。经四个构成要件逐一比对，可以确认本案形成真正的法律规范冲突。
三、法律规范冲突的选择适用规则
如前所述，法律规范冲突时，如果适用不同的法律规范会产生不同的法效果，就“必须探究这两种法效果是否应并行适用，或此一法效果会排除另一法效果的适用，假使法效果间相互排斥，那么只有其中之一得以适用。”选择其一适用是运用法理推导出的方案，但如何选择应当适用的法律规范却并非易事，因为我们“往往无法很清楚地确定，在两个互不兼容的法条中何者应该得到贯彻。”依照《立法法》规定，有三种法律规范冲突选择规则可供化解冲突使用。一是上位法优于下位法规则，即对发生冲突的法律规范进行效力位阶高低排序，优先适用效力位阶高的法律；二是新法优于旧法规则，即如果发生法律冲突的两法系由同一机关制定，则优先适用新法；三是特别法优于一般法规则，即如果发生冲突的两法效力位阶相同，但其中之一在时间、空间、对象或者事项上具有特殊性，则优先适用该特别法。在此三种法律规范冲突选择规则中，“上位法优先规则是绝对并且单向制约其他两种规则，其他两种规则对上位法优先规则不能进行反制约。”简言之，上位法优先规则在三种规则中应优先适用，只有上位法优先规则无法适用的情况下，方可运用其他两种规则。因为，新法优先规则和特别法优先规则的适用必须以同一机关制定、位阶相同为前提，对于两个机关制定的位阶不同的规范性文件，则不具备适用前提。
四、法律规范冲突的报请裁决程序
立法权与司法权是不同性质的权力。立法权是法律制定权，主要包含制定、修改和废止法律的权力。司法权是判断权，是法官在职权范围内依照一定的程序，将立法机关制定的法律适用于具体案件的权力。从辩证统一的角度看，两者是相辅相成的。正如有学者指出，“立法者为司法者提供了法律操作工具，司法者为立法者制定的法律提供适用平台，且法官可以借助司法理性弥补立法之瑕疵及创造性地延展立法者的立法能力。”但是，从权力分立的角度看，立法权和司法权又有着明显的不同。权力行使顺序上，立法权在先，司法权在后；权力强弱对比上，立法权处于主动指挥地位，司法权处于被动服从地位，立法权通过其制定的法律对司法权形成远程控制。因此，立法权与司法权存在可以识别的权力边界，各自不得逾越权限范围。特别是，司法权不得通过个案裁判侵入立法权。具体而言，对案件进行裁判的法官享有法律选择适用权，法官在裁判案件时，对于发生冲突的法律规范能够按照选择规则直接决定如何取舍和适用的，当然可以直接选择应当适用的法律规范，无需一概报请有权机关裁决。《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性文件的规定》（以下简称《引用规范性文件规定》）第七条规定：“人民法院制作裁判文书确需引用的规范性法律文件之间存在冲突，根据立法法等有关规定无法选择适用的，应当依法提请有决定权的机关做出裁决，不得自行在裁判文书中认定相关规范性法律文件的效力。”该规定明确了法官对法律规范冲突问题处理的权限边界，确定了法官对法律规范冲突解决的两种处理路径——自行选择适用和报请裁决，自行选择适用在前，报请裁决在后。即法官首先应当依据三种法律规范冲突选择规则进行法律选择适用，无法选择适用时，应当诉诸裁决机制或者提请有权机关审查决定的程序，不得越俎代庖。本案中，涉案的法律规范冲突问题无法选择适用，已超出司法权处理范围，进入立法权决定领域，必须报请有权机关裁决。这一界限，从行政诉讼法并未将规章以上的规范性文件纳入司法审查的范围可获印证。如果未意识到此权限的边界，而由法官在个案中直接予以裁决，则僭越了不属于司法领域的权力。
五、法律规范冲突的报请裁决主体
行政权与司法权同样是性质不同的权力，彼此独立，有着各自的权力范围。行政执法是行政权的重要组成部分。行政执法是指行政主体依照法律、法规和规章的规定，对具体事件作出处理并直接影响相对人权利义务的行政行为。简言之，行政执法就是执行和实施法律。行政审判中的司法权的主要功能是监督和评价行政执法。这种监督权体现在人民法院对行政机关作出的行政行为合法性与合理性的审查之上，既然谓之“审查”，那么，人民法院对法律适用当然享有相较于行政机关更高的决定权和裁量权。法律冲突对法律秩序造成的影响在于其不确定性，而法律条文选择适用的确定性是法律适用统一的基础，将法律规范冲突问题报请有权机关裁决是实现法律适用确定性的重要制度保障。因此，司法机关无权进行处理的法律规范冲突，执法机关当然无权自行选择执法依据，而必须在报请有权机关作出处理之后，再行依照被裁决为有效的法律规范作出行政行为。本案中，某执法局在未解决法律规范冲突的情况下，径行适用相互冲突的法律规范之一作出行政处罚，无论其在作出行政处罚时是否发现《山东省城市绿化管理办法》作出了与《济南市城市绿化条例》不同的规定并形成法律规范冲突，该处罚决定均违反处罚法定原则，属于法律适用错误。因为，在法律规范冲突未解决的情况下，相互冲突的法律规范均处于效力待定状态，而处罚法定原则要求据以作出行政处罚的法律依据必须是确定且合法有效的。