自学考试基层办考队伍建设的思考
自学考试基层办考队伍建设的思考
刘国明
[摘 要] 本文是山东省高教自学考试“十五”科研课题《自学考试基层办考队伍建设的研究》结题报告，本文从加强自学考试基层队伍建设的必要性入手，客观分析了当前自学考试基层办考队伍面临的现状，提出了从实际出发，通过实践检验，上升到理论层面的加强和改进自学考试基层办考队伍建设的路子。
[关键词] 自学考试 队伍 评聘 机制
自学考试制度已走过了20年的辉煌历程，取得了令人瞩目的成就。自学考试的高质量源自于完善的制度和严格的管理。作为管理的主动因素——处于市县一级的基层办考队伍，对自学考试的发展，起到了决定性作用。客观分析目前自学考试基层办考队伍现状，有针对性地完善工作措施，建设一支懂业务、善管理、适应新形势的考试管理队伍，对于提高考试管理水平，进一步提高自学考试的社会信誉，越来越引起社会和各级教育主管部门的密切关注。
一、加强自学考试基层办考队伍建设势在必行。
自学考试是一项神圣的事业，没有坚强有力的办考队伍就没有自考事业的蓬勃发展。要从教育事业发展的全局、高素质人才对经济社会发展的推动作用、构建和谐社会的需要出发，自学考试要进一步彰显顽强拼搏、努力进取的良好学风，创设公正评价、求真务实的严谨考风，维护公平竞争、公正选拔的考试信誉，从而推动自学考试事业的健康发展。
1、加强队伍建设，是事业发展的需要。
队伍，是任何事业取得成功的基础。八十年代初，自学考试创立时，确立了省、市、县构成的三级办考机构和省考办、主考高校组成的学历认定机构，从理论上构建了自学考试的基本管理模式。当时，随着我国经济建设步伐的加快，社会急需大批专门人才，加上十年浩劫对高等教育的冲击，群众要求学习的愿望十分强烈，己有的高等教育形式已经难以满足社会发展的需求。这时，高等教育自学考试应运而生。由于适应了当时的形势，报名人数几年间连续翻番。但作为考试管理机构的基层单位——市县级自考办，其工作人员的数量和人员层次却多年来没有很大变化。目前，自学考试报名人数相比五年前虽有下滑，2004年全国报名也达到了1235万人次，这比1984年增长了几十倍。工作量增加，人员不增加，工作质量将难以保证。
2、加强队伍建设，是时代发展的需要。
在自学考试制度日臻完善的今天，对考试工作人员的教育管理依然是确保考试安全的关键。自学考试虽在社会上树立了良好形象，但在个别地方，自学考试的工作信誉却受到了严峻挑战。近年发生的轰动全国的自学考试重大舞弊案件，包括2003年1月的湖北鄂州自考大面积舞弊案，2004年1月的重庆自考400人舞弊案，2004年10月的甘肃大面积自考舞弊案，2005年的四川考题泄密风波，这些血的教训都在动摇着自学考试在当地的社会信誉。而这些重大舞弊案件，多是国家工作人员和考务人员泄露考试秘密或组织、参与、纵容群体性考试违纪舞弊，以及其他社会人员有组织的考试舞弊。当今社会，现代科技突飞猛进，考生舞弊逐步呈现出隐蔽性、集团化、高科技的特点。舞弊已经使用了高科技，而管理工作还停留在手工、粗放阶段，考场管理如果仍依靠原始的管理方式，如何逮得住舞弊者？考试工作人员如果不及时投入学习，不迅速提高职业素质和业务技能，“道”不高，而“魔”疯长，总有一天，“老鼠”就会将“猫”俘虏。因此，努力打造一支紧跟时代步伐、熟悉业务、不徇私情、乐于奉献的考试工作人员队伍已迫在眉睫。
3、加强队伍建设，是自我完善的需要。
不管是县级自考办的对外服务，还是考点的每一个工作人员，在自学考试中所做的工作都是自己所从事的教育工作的一部分，要树立教育工作的全局意识，对所在服务岗位负责，对所监考场负责。如果每一名工作人员都无视工作规范，平时服务态度不够端正，服务质量不令人满意，我们丧失的将不单是前来咨询的这一个考生，搞不好就会影响一片。又比如在考试工作中，考场服务也是很重要的方面，我们的要求是既要严肃纪律，又要热情服务。如果监考人员对违纪舞弊置若罔闻，任其混乱，得意的是少数舞弊者，亵渎的却是公平竞争的考试信誉。如果对遵纪守法的考生也严肃过度，态度蛮横，使考生造成不必要的心理负担，也将会激化矛盾，影响考生真实水平的发挥，造成考生抱怨。队伍素质的低下，将直接影响考试的成败。
4、加强队伍建设，是工作本身的需要。
在工作过程中，充分调动广大考试工作人员的积极性和主动性非常重要。考生来源于社会方方面面，考生素质参差不齐，积极主动地应对和邋遢应付，效果将截然不同。当前，县级考办多数机构都是招生、自考合署办公，招生工作的季节性较强，时间紧、任务紧迫；而自考工作链条较长，从报名、教材供应、助学辅导、实践考核、考试、信息反馈到毕业生审定等已经成为常年性的工作，必须有专人全天候值班服务。事实上，由于社会的原因，人们对招生工作比较热心，而自学考试社会关注程度远没有招生工作那样高。从事自学考试管理的人员难于保证投入足够的精力做好自学考试日常管理工作。这就需要很强的责任心和对自学考试工作无限的热爱。因此，需要培养工作人员良好的职业道德和熟练的业务知识，并注意调动和发挥他们的工作积极性和主动性。依靠他们、相信他们，让他们参与到整个管理过程，把上级强制性的管理行为变成自己自觉性的约束行为，形成时时讲规范、层层抓落实、处处求实效的良好管理氛围。如果没有有效的约束机制，队伍松松垮垮，我行我素，工作质量将无从谈起。
5、加强队伍建设，是创建和谐社会的需要。
当前，中央提出要创建和谐社会，使人们在民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会中生活。作为代表国家意志、政府行为的自学考试，截止目前全国已有5000多专职考试工作人员，组织了9000多万人次的考试，累计报考人数达到4200万人，毕业生也已达到了244.2万人。可以看出，每次考试都是一次规模浩大的系统工程。在这一系统工程中，每一个参与者都处在整个管理网络的范畴之内，都是这一网络的绳接点，每一个接点的脱落都将影响着这一系统工程的质量，关键环节还会影响到考试的成败。如果组织不够严密，服务不够到位，环境不够公平，就会影响考试的公正和有效，影响群众情绪和社会稳定。由于管理人员素质的问题或策划培训不当，造成了考试的混乱，影响的不单是整个教育的形象，对社会诚信体系建设和公平秩序也是极大的冲击。
二、当前自学考试基层办考队伍存在的问题
20年的辉煌历程，自学考试走到这步天地，有多少人为之倾注了心血，付出了努力。应当说，自学考试基层办考队伍总体上是好的，这与历届自考人自我加压、求实创新、开拓创业是分不开的，与此同时自学考试队伍也得到了逐步锻炼和优化。但是，受社会外界条件、考生应考心理、队伍成员构成等因素的影响，基层办考队伍还存在一些问题，必须引起足够重视。
1、基层办考机构不够健全。
机构，就是阵地。教育部颁布的《高等教育自学考试暂行条例》，对中央、省、市以及主考院校的职责和机构进行了规定，而对接触考试最多的县级考办却没有涉及。据统计，自学考试的多数业务都在省级以下，而市县级占了整个业务量的大部分。他们一年到头忙碌，几乎所有程序都要通过市县级去落实，所有手续都要通过基层去承办。工作量如此巨大，而国家条例上却对其机构没有说法，以至于多数机构都靠挂县教育局，而且因为组织同类考试的缘故又基本上都与招生办合署办公。机构的不落实，人员的稳定就难以维系，这与巨大的工作量是不相适应的。这一局面应尽早予以改变。
2、基层办考队伍专职人员不够稳定。
市县级考办承担着大量的、具体的自学考试业务工作。在自学考试宣传发动、报名咨询指导、报名场地准备、报名工作实施、教材刊物的统一征订发放、毕业论文收交、毕业手续办理、助学工作的开展、考前教育与组织考试、考生档案管理等项工作中都存在业务量大、琐碎、持续时间较长的特点。比如教材发放工作，从报名后一直持续到考试之前，这期间还搀杂着准考证、毕业证发放等工作。如果没有专人管理，会造成责任不清、业务不熟、在报名指导中出现误导现象；无专人管理，还会导致教材管理不善，在收费、发放教材等方面出现差错；无专人管理，时间盯的不靠，贻误任何环节，都将影响考生考试或毕业，为考生带来遗憾。现在的状况是多数县级考办只有1名人员分管这项工作，市级考办合署办公的都有多项工作交叉，兼管其他工作更是司空见惯。工作量大，分管头绪多，超负荷运转，势必影响工作质量。要在一定时期内保持自学考试专职人员的相对稳定，对于加强办考队伍建设，提高办考质量，显得更加重要。
3、监考队伍建设的长效机制尚未形成。
自学考试已经开考20多年，我们的考点每年变化都不大，这几年我省增加到每年考4次，次数比原先更加频繁。当前的状况是，个别考点有的满足于应付，认为能够完成监考任务即可，所谓兵来将挡、水来土淹；有的认为：“我校的教师多年组织考试经验丰富”，大有轻车熟路思想，对考试麻痹大意；有的管理者担心长期聘用监考教师增加费用和衍生一些其他问题，比如待遇的增加等，没有长期打算；有的认为长期聘任能够助长不正之风，造成监考与考生的沆瀣一气，对监考教师的长期管理态度暧昧。个别监考教师也存有临时观念，认为教师的主要任务是教学，做监考只是兼职，应付过去不出问题就行。作为主管部门，目前日益严峻的考风考纪现状，将加强兼职监考教师的管理提上了重要议事日程。
认识的不统一，行动就难以达到步调一致。应当承认，随着监考次数的增加、培训力度的加大和实践经验的积累，监考工作的质量会有明显提高，从而自学考试的总体管理水平也会得到提升。相反，如果每次都使用新监考，培训投入较大的精力不说，由于业务不熟，监考的服务也会大打折扣。再者，如监考的评价、奖惩、业务培训等也需要从长计议。监考教师作为考试管理的关键因素，必须建立长效机制。
4、监考工作经受着经济利益驱动的干扰。
自学考试的考点都设在中小学。这些学校除了接纳自学考试外，还接纳一些社会考试，比如人事部门的职称考试、劳动部门的技术等级考试等。由于行业之间的差别，考试劳务费存在较大差距。自学考试属于全国统考，考试级别高，时间长，责任重，程序烦琐，可是劳务费标准较低。虽然从2002年调整标准后，拨付考点的经费已经有了一些改善，可是与其他社会考试相比还是有些差距。被聘为监考的中小学教师都受过良好的教育，具有高尚的师德，经济利益虽然不是主要因素，但长此以往却会对监考工作积极性产生一定的影响。
5、监考教师的选拔、管理有待加强。
监考教师是考场纪律的直接维护者，个别地方日益败坏的考场风气和营私舞弊频频发生，与监考老师的失职、失察不无关系。在近几年全国通报的自学考试舞弊大案中，有的监考教师居然在考场中为学生指点迷津，有的甚至配合场外人员给予传递信息。目前我国组织的考试种类繁多，但是在监考人员的选择上没有一套科学完整的制度，在监考教师的选择、评定等方面，没有明确的法律法规加以规范，往往是考点设在哪所学校，哪所学校的教师就是监考员，由此造成监考人员的职业素质和思想道德素质良莠不齐，这种陈旧的监考教师的选拔方式给作弊者提供了可乘之机。因此现在亟需建立一套完整的监考员选拔机制，对监考员的权利义务职责加以明确的规定，制定奖惩严明、权责明确的法律规范，以保证考试的严肃性和权威性。并以此来选拔一批思想道德和职业道德良好，作风正派，廉洁自律，工作认真负责，正义感强的教师作为考场的监督者，担负起维护考试纪律，端正考场风气，维持考试公平公正的责任。
三、新时期加强和改进自学考试基层队伍建设的策略。
在长期的工作实践中，我们注意积累强化监考队伍建设的经验，在每次考试期间和工作结束后都认真加以总结，吸取教训，及时调整工作规范。在理论层面上，注意悉心研究考试规律，借鉴外地成功的管理经验，并消化吸收，融入具体工作中去，为创建合格办考队伍进行了积极有益的探索。
1、建立健全基层管理机构，为考试管理提供组织保障。
当前，基层自学考试工作虽然已经都有了约定俗成的管理模式，上级主管部门的工作安排和与考生的正常沟通也比较通顺，但是县区尚没有相应机构。我们要为此积极呼吁，力争从立法的高度，将自学考试基层办考队伍建设提出来，使县区管理机构尽早设立，为基层自学考试队伍建设提供必要的基础设施和组织保障。要为他们设立专用经费，切实保障基层管理机构事业发展和工作开展的需要。在此基础上，配备专职工作人员。根据现在的工作量，作为县级考办主管自学考试的专职工作人员至少需要2至3人，市级考办专职人员最少也得5人以上。要保证有编制，有岗位，有人员。上级业务主管部门每年要提供必要的培训，以应对类别不断增加、项目逐步变化、次数更加频繁的考试业务需要。要建立奖惩制度，激励工作人员的积极进取，保证机构的良性运转。
2、创新工作机制，将监考队伍建设纳入常规管理，坚持常抓不懈。
⑴稳定监考队伍。建设一支政治素质过硬、业务熟练的监考教师队伍需要长期的业务训练和经验积累。每次统考，虽然都有些许变化，但基本工作有其规律性，其考试环节、信号掌握、拆装试卷、考生管理都是相对固定的，所以在考试工作中要强调每个考场至少有一名有自学考试监考经验的教师参加。在每年的自学考试统考中，也要注重对年轻教师的培养，通过强化培训，随意抽查培训效果等方式，使其尽快熟悉考试业务，担当起监督考试的重任。在考试中也要发挥老监考员“传、帮、带”的作用，在实践中教，在教学中带，以保持监考队伍每年都有新生力量加入，为队伍建设提供新生力量。
⑵坚持标准，精心选聘监考教师。高度重视监考教师的选拔工作是做好统考工作的前提。具体措施，一是将监考教师的选聘列入考务工作手册，成为每次考试考前必做的一项工作。二是委托考点初选监考教师。具体条件是：认真负责、遵纪守法、敢抓敢管；当年无子女或直系亲属参加考试，工作责任心强，能熟练掌握考试的基本程序和要求；年龄男50岁、女45岁以下；近两年监考中无出现失误。要求选调的人员至少有70％参加过监考工作，已评为自考优秀监考员及考核评估两次为满分的教师优先选聘。三是上报的监考员条件和名单由校长负责审查，填写《自学考试监考教师档案卡》，由校长签名后上报市考办。四是对各考点上报的监考员名单，市招考办进行逐个审查，凡发现往年监考工作有失误、违纪，平时责任心不够强及有亲属参加考试的均不予聘任。确定人选后，通知考点落实聘任。这样就增强了监考员的荣誉感，同时经过层层把关和好中选优，监考员素质有了明显提高，为考试的顺利进行打下良好基础。
⑶强化培训，全面提高考务管理水平。对监考、工作人员考前进行认真严格的培训，是确保考试高质量的重要保证。考前培训会，市派检查员都要参加，要求全体工作人员树立强烈的事业心、责任感，要有一丝不苟的工作态度和工作作风，要确保良好的考风考纪和操作上的规范化，使监考明白担负监考任务非同一般，决不能麻痹大意。主要做好“三落实”。一是抓培训时间落实。要求不得缺席，落实不经培训不得上岗的规定。二是抓培训内容落实。组织全体监考人员及工作人员进行职业道德、法纪观念的教育。认真组织学习施考的操作程序和要求，监考教师考核条件、评估细则及奖惩办法。三是抓培训效果落实。培训工作重在实效，不走过场。切实做到监考人员思想认识到位，牢记职责，树立起强烈的责任心，熟练掌握监考工作要点及操作规程，明确监考评估内容及方法，自觉履行好监考员的岗位职责。
⑷量化评估，全面考核培训质量。量化评估是检验考前教育培训会培训质量的重要措施，评估工作由主考和市派检查员双向协作完成。市派检查员按考场数进行检查评估分工，检查员按分工详细登记负责考场的监考员工作情况。考试结束后，市考办结合考点主考评价将评估情况汇总，评价出考点和每一个监考的考核成绩。有些内容待评卷、统分结束后，根据省考办反馈的意见进行补充评估。最后，将每个监考教师的评估意见，记入监考档案。
3、建立政治荣誉为主，经济收益为辅的队伍管理新机制，激发专兼职人员的工作积极性和创造性。当今形势下的考试管理工作，要建立政治和经济相结合的新的考试管理激励机制。具体说来，就是要对模范遵守考试规章、规范操作、敢于管理、成绩突出的工作人员，给予政治鼓励，包括提高政治待遇、加快职称晋级，提高行政级别等；经济上，也要采取适当方式给予一定的褒奖，包括提高工资待遇、发放奖金、实物等措施，让优秀工作人员获得荣誉感，从而激发工作积极性。比如规定：每隔3至5年评选一次优秀监考员，对连续考核评估得“优”的监考教师授予市“优秀监考员”的称号。省级考试机构也要建立相应激励机制，每隔三、五年对基层自学考试工作贡献较大的人员进行奖励，并且要形成制度。对工作表现差的予以批评教育，参与舞弊及严重失职者给予行政处分，调离工作岗位等处理。每位监考教师评估的结果都及时反馈给所在学校，做为评先、职称评定的条件之一，并在市考办存档，作为今后选聘监考员及评优的依据。在成立市级考务领导小组时，还将市区驻地的教育主管部门领导吸收加入，从而将考点总体评估纳入年度学校综合考评中，以激励学校切实负起责任，做好监考选聘教育和管理工作。实践证明，有效的考核措施，将会极大地提高监考工作的责任感，促进监考员认真履行职责，规范操作，考务差错失误率逐年下降。
4、在队伍建设中要逐渐摒弃陈旧的管理模式，推行制度化管理，向管理的法制化要质量。自学考试是一个涵盖较多部门、涉及较长时间、关系较多人员的系统工作，单靠某个人的力量、某级机关的权威很难把握整个考试的方向。2003年以来，全省自学考试系统推行的ISO9000质量管理体系认证，建立健全了基层办考机构涉及各部门、各岗位的工作目标责任制。工作职责的进一步清晰，使各岗位人员目标明确，责权利细化，在考试管理中发挥了重要作用。这些制度，通过实践证明是切实可行的。用制度管人相对于以人管人具有更强的稳定性、权威性和规范性。只要考前策划周全，部署到位，各类工作人员便有章可循，有效避免了一人指挥千军万马、顾此失彼的现象。要在工作中，根据实际情况，不断修订各类岗位目标责任制，包括：《市考办各岗位人员的岗位目标责任制》、《主考职责》、《监考员岗位目标责任制》、《市派检查员岗位目标责任制》、《试题试卷保密保卫人员岗位目标责任制》、《考生领队岗位目标责任制》等。考试管理的制度化，将会在考试管理中取得较大成效，表现为考试更有秩序，监考管理更加规范，这将极大地推进监考队伍规范化建设的进程，全面提高考试质量。
建设一只高素质的办考队伍需要一个漫长的过程。相信，只要建立健全管理机构和管理制度，将一系列管理工作纳入日常管理，坚持常抓不懈，采取激发政治荣誉感、经济奖励的措施，自学考试基层队伍建设将会在不远的将来获得长足的进展。
四、基层办考队伍建设的前景展望。
我们认为，推进基层办考队伍建设进程，一靠制度，二靠高素质的人员，三靠有效的管理。要通过强化管理，健全制度，不断优化基层办考队伍。通过对自学考试基层办考队伍建设的探索与实践，将有效改进基层办考队伍的格局，在考试管理中也会收到良好的效果。
一是要通过提高办考队伍的文化素质和业务技能来提高现有的管理水平。要正确面对新形势下自学考试面临的新问题，抓住一切机会，切实强化理论修养和业务学习，掌握先进的管理技术，保证在时代面前不掉队。
二是要建章立制，规范行为，着力营造奋发有为、求真务实的工作氛围，使考办系统上下一心，共谋发展，聚精会神干自考。要能够静下心来，深入钻研工作规律，人人成为自考管理的专家，个个争当考试服务的能手。
三是更新工作机制，走出去学习、借鉴外地队伍建设的成功经验，树典型带动全面工作的推进，全力打造自学考试新品牌、新形象，建设高素质、高效率、规范化的自学考试基层办考队伍，谱写自学考试新的篇章。
该文发表在《山东教育学院学报》（2006年第2期）。