西安为什么要建第二机场？
城市进化论
探寻城市路径，揭秘经济逻辑
短期来看实现可能性不大
近日，《陕西省国土空间规划（2021-2035年）》（公众版）正在公开征求意见，其中关于“建设西安第二机场”的表述，引发外界强烈关注。
第二机场被视为疏解城市航空资源紧张，拉大城市骨架和增长空间的“利器”，自然也是众多超大、特大城市孜孜以求的目标。仅从西部地区来看，成都今年6月已经实现“一市两场”，此前重庆、昆明也都提出规划建设第二机场。
值得注意的是，与北京、上海、成都等双机场城市不同，西安咸阳国际机场（下称“西咸机场”）旅客吞吐量虽常年稳居全国前十，但目前，被称为“西北民航史上最大基建项目”的机场三期改扩建工程已于7月开建，投资高达469.29亿元。项目建成后，西咸机场将拥有2个航站区、4座航站楼、4条跑道，保障年旅客吞吐量8300万人次，货邮吞吐量100万吨。此外，机场四期改扩建工程也在计划当中。
既然如此，西安为什么还要建第二机场？
设想
西安是民航“十三五”规划确定的全国十大国际航空枢纽之一，今年初公布的《国家综合立体交通网规划纲要》，再次明确将“巩固北京、上海、广州、成都、昆明、深圳、重庆、西安、乌鲁木齐和哈尔滨等国际航空枢纽地位”。
过去十余年，西咸机场旅客吞吐量几乎以“每年增长一个中型机场”的幅度在增长。2007年，机场年旅客吞吐量突破1000万人次，此后10年之内又完成三次千万级跨越。至2019年，机场年旅客吞吐量已经达到4722.1万人次。
这已经逼近西咸机场二期投运后的保障能力——年旅客吞吐量5000万人次，许多问题也逐渐开始暴露。
去年9月，陕西省政府官网公布的《西安国际航空枢纽战略规划》指出——
机场现有基础设施保障能力严重不足，航站楼等关键设施长期超负荷运行。机场综合交通体系有待完善，集疏运保障能力和服务水平短板突出，旅客出行体验较差。周边军事设施及限制空域较多，空域结构复杂，可供民航使用的空域资源紧张。受电磁环境等因素影响，空管设施布局难度大。
与之相伴随，有关西安“第二机场”的想法时有传出。
公开报道显示，早在2010年，西安市规划部门在关于“将西安打造为西部综合交通运输枢纽”的构想中透露，“远景可考虑适时建设城市第二民用机场”。
2011年，西安启动城市规划，其间就有专家建议开展“第二国际机场”建设研究。随后的2016年，拟修改的《西安城市总体规划（2008-2020年）》中提到，“将西安咸阳国际机场规划为国家门户航空枢纽。2020年旅客吞吐量5300万人次，适时建设第二民用机场。”
2018年，西安正式升级建设国家中心城市。更高的城市能级和更大的带动作用，需要更完善的交通网络支撑。为此，在2019年发布的《西安市统筹谋划重大投资项目工作方案》中，再度出现“启动西安第二货运机场项目”等表述。
尽管如此，时至今日，西安第二机场并无实质性动作，西咸机场则逐步开启改扩建工程。
西咸机场
根据《西安国际航空枢纽战略规划》，2025年将完成机场三期改扩建工程，年旅客吞吐量达到7100万人次、货邮吞吐量力争达到80万吨；2035年完成机场四期改扩建工程，年旅客吞吐量1亿人次以上、货邮吞吐量达到150万吨。
准备
既然如此，西安是否还需要“第二机场”？
21世纪被认为是“机场打造城市的世纪”。随着西安在国家诸多重大战略中的显示度进一步提升，未来还有很大的增长空间，无论是交通通达还是经济发展，航空的支撑显得尤为重要。
2020年，在《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中，西安与重庆、成都一道，被赋予“加快建设国际门户枢纽城市”的重任；不久前印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，西安是规划涉及城市中被提及次数最多的，其重要地位可见一斑。
在中国民航大学临空经济研究所所长曹允春看来，即使西咸机场在扩容，但是基于西安及周边市场的分析，还是应该做好“一市两场”的准备。
按照传统大型枢纽机场发展经验，大型枢纽机场年吞吐量1亿旅客基本是单一机场发展上限。“单体机场有一个规模经济到规模不经济的过程，不能一直扩大。”曹允春认为，机场不断扩容可能会造成运营成本激增、旅客出行不便等问题，西咸机场疫情前年旅客吞吐量已经接近5000万，初步具备“两场”的市场量。
实际上，目前单一机场扩容的效果尚不明确。以重庆江北机场为例，其于2017年投用第三条跑道后，机场航班起降密度并未得到大幅提升。有声音认为，这与重庆机场时刻容量相关。
2019年，民航局曾公开披露，我国千万级机场普遍面临容量饱和或者濒临饱和问题，同时，机场保障能力、运营水平、服务品质等方面依然存在不少问题。
也就是说，单纯依靠加强基础设施建设，挤压早已饱和的运行资源的发展模式，已不再符合实际需求。
“我们要吸收北京、广州的一些经验和教训，如果机场起降高度集中、密度过大，运行的风险性也会大大提高，这是需要警惕的。”全国政策科学研究会原副会长、西安朝华管理科学研究院院长单元庄向城叔谈到，从机场运行和促进经济发展的角度来看，西安发展“第二机场”是有必要的。
向东？
不过，短期来看，西安第二机场实现可能性不大。
在陕西省“十四五”规划纲要提到的“重点交通基础设施建设工程”中，仅提及“推进西安咸阳国际机场三期扩建和宝鸡、定边、府谷支线机场建设”，西安第二机场建设尚无时间表。
尽管如此，备受关注的西安第二机场选址问题，已有诸多讨论。根据单元庄分析，西安周边限制空域较多，如果要建第二机场，“场址应该在东边，这样也可以拉动发展较为缓慢的东部地区”。
实质上，2017年5月，陕西省发改委在答复人大代表关于推动渭南市航空产业发展的建议时就曾透露，“将会同有关方面围绕西安第二机场、空港新城和阎良航空基地规划，扶持错位发展好临空产业和重大项目布局等相关工作”。
陕西将构建“一圈四极六城多镇”的城镇发展格局 图片来源：《陕西省国土空间规划（2021-2035年）》（公众版）
近年，渭南不断对“西安第二机场”展示出积极姿态。
2017年11月，《渭南市城市总体规划（2016-2030）》（草案）出炉，明确提及“预留西安都市圈第二机场发展用地空间”；
此后，《渭南市综合交通运输发展规划（2018-2025年）》进一步提出，要以打造“西安第二机场”为定位目标，将渭南华山机场建设成集航空、轨道、公路等多种运输方式于一体的综合交通枢纽。
不过，受选址问题影响，该机场推进进展缓慢。今年2月，具有“产业布局契合、空域条件良好、建设成本较低、交通网络便捷”等优势的卤阳湖开发区成为首推目标，并于今年2月通过民航局专家组评审。
而在去年11月，时任卤阳湖开发区管委会主任孟渭川就曾向媒体透露，将依托机场资源，打造航空物流枢纽，建西安'第二空港’，形成'客咸阳、货卤阳’的新格局。
在单元庄看来：“西安整体的发展重心偏向西南，东部区域整体发展较为缓慢。如果落地这样一个大型基础设施，将会给该区域带来非常大的拉动作用，也可能会形成几十万甚至上百万人口的卫星城。”
文字 | 淡忠奎