「新形势下棚改前景展望」棚户区改造运作模式研究
棚户区改造先行的运作模式主要有三种：政府购买棚改服务、PPP项目模式、政府直投模式。可以预见，第一种模式在新开工的棚改项目中将难以施行，但其在已开工的棚改项目中依然占据相当比例，对于处于目前处于转型阶段的棚改项目依然具备参考价值。PPP以及政府直投模式将成为未来棚户区改造推进的主要可行模式。本章节将分别对三种模式进行详尽分析，以期对下一阶段棚户区改造运作模式有更为清晰的认识。
一、政府购买棚改服务
（一）政府购买棚改服务模式背景
政府购买棚改服务模式即政府作为买方向棚改承接主体（主要是地方融资平台）购买服务，平台在以所签协议中对政府的应收账款向金融机构（政策性银行，商业银行等）融资。政府按项目支出逐年纳入财政预算并按时支付购买资金，平台在获取资金后归还贷款。
政府购买棚改服务的模式开始于2015年。国发37号文的发布开拓了棚户区改造新的举债融资渠道，地方政府可与承接主体签订政府购买协议推动棚改项目开展。随着央行创新型融资工具补充抵押贷款（PSL）的放开，政府购买棚改服务模式得到资金助力，可以通过少量资本金撬动杠杆，满足棚改项目资金需求。但由于地方层级预算管理紊乱，政府购买棚改模式形成了大量政府隐性债务。通过将政府未来还款义务作为信用抵押，平台公司获得大量低息贷款，同时绕过预算管理，这种行为实质上是平台替政府进行变相融资。
迫于经济下行压力以及严峻的去库存形势，棚改作为稳增长、保民生的重要战略支撑，始终游离于监管的边缘。尽管2017年5月财政部发布87号文，以负面清单的形式将工程、货物隔离，但依然为棚改和异地扶贫搬迁开了口子，政府购买服务依旧是可行的融资模式。
2018年以来，政府债务防范化解压力骤增，18年4月财政部主导棚改专项债试点发行，试图以“开正门”的方式遏制棚改相关政府隐性债务的扩张。然而效果并不明显，与政府购买服务模式紧密相关的PSL投放量在2018年上半年就达到2017年全年总量的78%。同年6月，财政部发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，以此为节点，监管对于棚改态度出现明显的转折:征求意见稿中以中期财政规划为界，限定政府购买服务的期限不得超过三年，政府购买棚改模式已名存实亡；10月住建部主持召开的部分省市2019棚改工作座谈会上明确宣布政府购买服务模式正式终结。
可以说2015-2017三年棚改计划的顺利完成是与政府购买服务模式的促进密不可分的。在政府资金困难，三、四线房地产库存压力巨大的背景下，政府购买服务模式作为创新的运作模式与以补充抵押贷款（PSL）为主的棚改贷款紧密配合，顺利地完成了阶段性任务。但是，与货币化安置相类似，管理机制的缺乏必然导致创新模式的无序发展，最终走向了终结。
（二）湖北黄石模式案例分析[1]
1、项目背景
湖北省黄石市是一座依矿企、因企设市的工业城市，棚户区大多是50年前“先生产、后生活”的产物。据统计，黄石市80%以上低收入家庭聚居于各类棚户区。据统计，全市共有各类棚户区164片，占地面积约200万平方米，其中3000平方米以上的有80片。十三排棚户区是黄石市最大的棚户区，位于黄石市西塞山区八泉街道，土地面积约270亩，距离市中心约6公里。十三排共有各类公私房20万平方米，总人口达到8753人，40%的房子建筑面积不足50平方米。棚户区房屋大多为砖木结构，户均面积不足30平方米。棚户区贫困群体聚居，居民多半是关停企业产生的失业职工。棚户区内没有独立晒台和厕所，不但空间狭窄，居住拥挤，交通阻塞，存在极大安全隐患。
2、改造模式
十三排棚户区改造主要通过政府主导建立的融资平台，把社会资源、政府资源集中起来，支撑棚户区改造和保障性住房建设。利用市场租金、分类补贴、租补分离，由“暗补”变“明补”，充分发挥租金杠杆作用。十三排棚户区改造项目的拆迁安置主体为西塞山区、下陆区政府和黄石经济开发区管委会。西塞山区负责拆迁改造区域的拆迁安置工作；黄石经济开发区、下陆区负责辖区还建点所涉土地拆迁户的拆迁安置与补偿工作。项目投融资和运营主体为黄石市众邦城市住房投资公司，主要负责项目投融资，团城山还建点建设、项目市场运作和运营管理。政府出资1.75亿元组建众邦房投公司，同时将1万余套各类国有房屋和6000亩建设用地收储和出让后注入公司，争取到国家开发银行第一期项目贷款6亿元，贷款授信22亿元，争取地方商业银行贷款3亿元。同时，黄石市政府还与国家开发银行一起探索设计了一套“政府主导+专业平台公司+商业运作”的机制，借鉴新加坡、中国香港经验创立了“黄石众邦公租房模式”。在棚改过程中，利用政府购买服务模式由国开行获得政策性贷款，加上还建点部分配套商业运作资金和公用产权租赁流转资金，实行成片整理腾地，集中连片改造、滚动开发。
3、案例心得
尽管从目前情况看，湖北黄石模式中通过政府购买服务模式取得的国开行的政策性贷款将会受到政策影响。未来，类似众邦房投公司这类政府平台将很难获取如此大规模的贷款授信。但是黄石模式中“共有产权、租售并举、分级补偿”等创新机制还是值得我们借鉴的。所谓“共有产权”即将现有廉租房、经济适用房、限价商品房、国有及国有企业公房等政策、保障性住房统一归并为公租房，对部分暂时难以获得全部产权的棚改住户，采取政府产权加私人产权并存组合方式。居民可以根据自身情况选择购房或租房。同时，政府在补偿方式上采取分层次逆向补贴（经济条件越差，补贴越多；条件越好，补贴越少），既降低了补贴成本，又解决了不同经济情况的棚改户需求。
二、政府与社会资本合作（PPP模式）
（一）PPP模式背景
棚户区改造PPP模式是指政府或其授权的下属机构与中标的社会资本以股权投资的形式，合作出资设立项目公司，负责项目整体的投融资与建设。项目公司依据与政府签订的PPP协议向金融机构筹集项目资金，用于拆迁安置或是停车场、商铺等棚户区改造配套设施建设。在PPP项目运营阶段，项目公司现金流主要来自于政府按照绩效支付的现金或项目中包含的商业项目所产生的经营性收入。政府也可根据协议规定给予项目公司必要的可行性缺口补贴。
棚户区改造项目自PPP项目推广开始就被列为推广领域之一，取得了不错的成效。PPP模式运作的棚户区改造项目具有以下三个特点：一是项目运作规范，风险可控；二是项目边界灵活，相比于政府购买服务模式可以加入部分经营性内容，便于实施落地；三是实施主体多元化，可以更好的利用社会资源，发挥市场化优势。
尽管PPP模式具有以上三种优点，但是目前的情况是PPP项目并非棚户区项目推进中的主流模式。原因主要与以下PPP模式的两大弱点有关。1)PPP支出的硬约束无法满足棚改大体量的资金需求。据财政部要求，每一年度所有的PPP项目均需要从财政预算中安排支出责任，这部分支出责任在一般公共预算支出中的占比不能超过10%。但是一般棚户区改造项目对应的投资规模庞大，现金流回笼周期较长。棚改项目落地会对其他PPP项目形成挤出效应，甚至单个大型棚改项目就会触及10%财承红线。2）PPP项目操作流程更复杂，不利于棚改项目落地。PPP项目包含识别、准备、采购、执行、移交五个阶段，19个步骤，部分棚改项目由于自身营利性不足可能难以达到PPP项目要求。综上，地方政府在面临棚改任务压力时，自然更加倾向于选择更为简单易行的政府购买服务模式。
如今，政府购买棚改服务模式正式取消，棚改融资难度加大。可以发挥社会资本力量的PPP项目模式必然会引起更多的重视。但是PPP模式项目自身相对较高的要求会使其难以担当目前棚改攻坚收尾阶段推进的主力支撑。在当前的政策环境下，PPP模式更多地还是会在棚户区改造相关的片区开发项目中发挥关键作用，为棚户区改造提供一些新的合作模式，拓宽项目思路。
（二）杭州市望江棚改案例分析
1、项目背景
浙江省杭州市上城区望江地区地理为位置特殊，北邻钱塘新城，东接钱塘江，南通南宋皇城区域，西连杭州中心城区，地区交通位置较为优越。但是目前项目区块现状环境较差，辖区内杭州橡胶厂存在严重的重金属铬污染，因此该地块土地再利用需经过大量资金投入进行土壤修复工程，涉及总投资1.45亿元。望江地区人口众多，密度较高，占上城区总人口数的约三分之一，未来望江地区人口将占上城区总人口的近二分之一。为相应杭州市政府将上城区建设成为“具有国际水准的高品质中心城区”的战略目标，上城区政府拟在望江地区通过PPP模式开展三个安置房及配套市政道路建设。其中，安置房总建筑面积约48.99万m2，配套市政道路总长约2.27km。总投资额52.3亿元，其中拆迁投资总额34.4亿元，工程投资总额17.9亿元。
2、运作模式
项目中社会资本采取绝对控股方式，占比95%，政府平台公司望海潮公司出资5%。中标社会投资人是杭州市城市建设投资集团有限公司（简称“杭州城投”）牵头组成的联合体。项目公司实施整体方案中安置房和市政道路的设计、融资、投资、建设，并负责运营、管理第一个通过竣工验收的安置房地下停车场。项目公司在安置房和市政道路的建设完工并通过竣工验收合格后，移交安置房和道路给望江地区政府。项目公司委托上城区政府的授权单位依法、合规地分配安置房给居民，项目合作期结束后，项目公司将安置房地下停车场依照合同约定无偿移交给望江地区政府。项目合作期限合计为10.5年，其中拆迁期2年，项目前期0.5年，建设期3年，运营期5年。项目运营期收入分为两种，分别为使用者付费收入和政府购买服务收入。
3、案例心得
杭州望江地区棚改运作模式是典型的PPP运作方式，通过将有一定经营性的安置房地下停车场运营权与棚改及配套设施相搭配，通过政府采购付费以及地下停车场使用者付费的方式完成项目资金的平衡。项目公司主要的收益来源还是政府购买服务补贴，可以说是PPP形式的政府购买服务模式。这是目前针对棚户区改造项目周期长、公益性强的现实情况所采取的可行办法。此种模式下，通过商业性较强项目的市场化运营减轻了部分政府财政支付压力，而社会资本的参与度还是不够高。未来，要解决目前社会资本对棚户区改造PPP模式兴趣不高的现状，必须要从模式上考虑更多的创新。将配套基础设施建设、产业升级、片区开发等能产生较多经营性现金流的项目与棚户区改造更为紧密的结合起来，降低项目整体风险,让社会资本真正有利可图。
三、政府资金直投/棚改专项债+平台融资
政府资金直投是更为直接的方式，地方政府直接将本级财政收入或上级棚改补助直接投入到棚户区改造项目中。这种方式对地方财政能力要求较高，一般用于撬动棚改资金杠杆，无法满足整体棚改项目需要。2018年伊始，财政部开始推行棚改专项债券试点，通过推出这种显性融资工具的方式，防范化解隐性债务。自2018年4月财政部和住建部联合发布28号文以来，全国棚改专项债累计发行规模已经超过3100亿，发行高峰集中在8月、9月，净发行量分别达到975亿、1970亿。从2018年的整体情况看棚改贷款依然是棚改资金主要来源，但政府购买服务模式取消后，政策性资金传导受到较大阻碍，未来难以再担当棚改融资主力。在前文中，我们已预测2019年棚改专项债规模会有所扩大，预计可以提供6000亿左右的资金。而今年我们预测的棚改资金总需求在1.3万亿左右。依照以往政策行贷款+专项债提供约90%左右的资金比例计算，2019年棚改贷+专项债需要提供1.17万亿资金。按照目前的预测，如果仅靠专项债融资，2019年棚改还有近6000亿资金缺口。
此外，棚改专项债自身在应用中还存在部分问题。一方面28号文提出棚改专项债投向的棚改项目应当有稳定的预期偿债资金来源，土地出让收入、专项收入需要覆盖专项债本息，实现项目融资与收益的自平衡。但棚改攻坚收尾阶段面对的大多是地处偏远、土地增值空间不大的区域，项目自身难以满足专项债发行要求。另一方面，棚改
专项债需要满足政府债务实施限额管理，由省一级统一发行管理，再通过省转贷模式向市、区一级拨发。如何平衡辖区内棚改专项债投放与棚改项目实际需求之间的关系也是棚改专项债能否成功替代棚改贷，扛起棚改大旗的关键。
政府平台融资方面，主要以地方城投平台为发行主体的棚改债在去年也遭遇重挫。地方平台在前期通过透支过多信用所积累的大量债务在趋严的政策背景下已经开始让平台自身倍感压力了。从统计数据上来看，2018年棚改债无论从发行数量还是发行规模，较往年均有不小的下滑。2019年地方平台还面临很多前期债务的到期偿还或续借问题，可以说目前形势下平台公司的融资将会成为政府专项债之外的辅助手段，作为补充资金支持棚改建设推进。
四、总结
政府购买服务模式取消后，原来依靠国开行贷款资金支持的棚改模式受到很大冲击。PPP模式受到10%财政红线限制很难提供大规模资金支持，棚改专项债作为主要替代模式将在下一阶段棚改推进中发挥重要作用。但正如前面章节分析中提到的，按照目前的专项债发行情况预测，今年的棚户区改造资金还有6000亿左右的缺口。目前看来，这部分缺口只有依靠信用资质较好的平台开发创新渠道融资及PPP模式中更为有效地规划设计来补充了。下面的章节笔者就将对新形式下的棚户区改造创新展开讨论。
[1] 案例来源：印建平，棚户区改造案例研究 中国城市出版社
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